Polska: Na czym by tu przyoszczędzić?

Wiemy, że stąpamy po cienkim lodzie. Po pierwsze, zawsze łatwiej jest analizować potencjalne dodatkowe wydatki, niż ich cięcie ("Dlaczego chcecie odebrać mi pieniądze?" - nie chcemy, patrzymy tylko jakie możliwości ma rząd). Po drugie, nie każdy z wydatków został ujęty w budżecie, ale wiele zostało już publicznie obiecanych. Po trzecie, jakakolwiek rezygnacja z dotychczasowych programów będzie kalkulowana po wielokroć ze względu na rok wyborczy (stąd są to raczej nasze dywagacje obarczone bardzo dużą dozą niepewności, nie prognozy). W końcu po czwarte, nie chcieliśmy iść na łatwiznę i proponować "cięć w administracji". To banał, przewijający się przy każdych propozycjach ograniczeń wydatków. O ile może być w nim dużo racji, o tyle bez szczegółowych znajomości poszczególnych procesów i tego gdzie możliwe jest cięcie (a takiej wiedzy nie mamy), musimy przyznać, że samo hasło niewiele wnosi. Tak więc, zaczynamy!

Należałoby zacząć od tego, dlaczego w zasadzie poruszamy ten temat i czemu jest on tak istotny. Odpowiedź na to pytanie znajduje się na poniższym wykresie. Innymi słowy, wydatki są na tyle duże, a dochody podatkowe relatywnie mniejsze, iż rząd zmuszony będzie najprawdopodobniej do znacznej emisji obligacji celem sfinansowania tejże rozbieżności. 

Zgodnie z projektem ustawy przekazanej do Sejmu, potrzeby pożyczkowe netto - tylko sektora centralnego - wynieść mają 110,5 mld zł. Aby lepiej złapać punkt odniesienia warto zauważyć, że w ubiegłym roku wyemitowano netto 113,5 mld zł, a w roku 2020, 50 mld zł obligacji skarbowych. Niemniej ostatnie dwa lata były zdecydowanie wyjątkami, a nie normą. Przed rokiem 2020 emisje netto rzadko kiedy przekraczały 50 mld zł. To jednak tylko sektor centralny. Do tego dorzucić trzeba wydatki zbrojeniowe, które finansowane mają być przez Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ). Emisje obligacji na rzecz tej instytucji będzie prowadził BGK. Łącznie więc potrzeba będzie wyemitować ok. 150 mld zł. To bardzo duża kwota zwłaszcza, iż koszt pozyskania nowego długu potężnie wzrósł. 

To jednak nie koniec, gdyż projekt ustawy nie zakłada wielu potencjalnych wydatków. My w scenariuszu bazowym przyjęliśmy dodatkowo (poza włączeniem wydatków na obronność) wypłatę 14 emerytury, przedłużenie tarczy antyinflacyjnej do końca przyszłego roku oraz wydatki związane z zamrożeniem cen energii elektrycznej dla różnych podmiotów. W takiej konfiguracji lądujemy w okolicy 239 mld zł. Z kolei scenariusz alternatywny zakłada również wypłatę 15 emerytury, waloryzację 500+ do 700+ oraz zamrożenie cen gazu w podobnej formie jak w przypadku energii elektrycznej (choć ten scenariusz w obecnych realiach i rządowych zapowiedziach zdaje się być bardzo odległy, to można zastanawiać się nad jego poszczególnymi elementami). Wówczas potrzeby pożyczkowe netto rosną do astronomicznej kwoty przewyższającej 300 mld zł. Dla porównania, łączne potrzeby netto w rekordowym pod tym względem 2020 roku wyniosły 217 mld zł. 

Innym problemem w takiej sytuacji mogłoby być źródło finansowania tychże potrzeb. Popyt na papiery detaliczne wysycha, co w ubiegłym i w tym roku stanowiło istotny element. Przyszły rok zapowiada się znacznie słabiej. Pewną poduszkę płynnościową stanowić będzie rachunek budżetowy, niemniej na koniec roku jego saldo wyraźnie spadnie (na koniec października to 127,7 mld zł). Przy niewielkim saldzie środków do dyspozycji przez PFR i BGK oznacza to, iż rząd zmuszony byłby do emisji albo obligacji skarbowych (konieczność nowelizacji ustawy), albo obligacji poza budżetem, albo euroobligacji. Ten ostatni wariant był w ostatnich dniach testowany (sprzedaż papierów denominowanych w USD za kwotę 3 mld). Wyzwania zatem są nie małe. Gdzie szukać oszczędności?

Powyższa kwota pochodzi z prezentacji lipcowego Raportu o inflacji NBP i dotyczy kosztów budżetowych na 2023 rok. Jest ona niższa niż kwota dla 2022 roku (ok. 39 mld zł) ponieważ nie zawiera np. dodatku węglowego (można zakładać, że to raczej jednorazowe zjawisko), a głównie ograniczenie stawek VAT i akcyzy. Dla porządku, tarcza w zdecydowanej większości nie jest wydatkiem, a ograniczeniem dochodu - z punktu widzenia deficytu budżetowego i potrzeb pożyczkowych to jednak bez znaczenia. Co jednak ważne, tarcza antyinflacyjna nie została ujęta w budżecie na 2023 rok (czyli budżet tworzony jest przy "starych" stawkach VATu i akcyzy). Nie oznacza to więc, że przy nieprzedłużeniu tarczy można owe 33 mld zł dodać do dochodów budżetowych, a jedynie, że zaplanowane dochody nie powinny się o tę kwotę zmniejszyć. W przedstawionej wyżej analizie potrzeb pożyczkowych ujęliśmy tarczę w scenariuszu bazowym - tu można odejmować.

Tu znów posiłkujemy się danymi z prezentacji Raportu o inflacji NBP, przy czym od razu zastrzegamy, że podana przez nas liczba jest zdecydowanie zawyżona. NBP podaje dane dla całego sektora finansów publicznych, a nie tylko szczebla centralnego (sporo wydatków wzięły na siebie samorządy) - potencjalna "oszczędność" byłaby więc mniejsza. Dlaczego w ogóle wspominamy o możliwości cięcia tych wydatków? Nie postulujemy ograniczenia pomocy, wydaje się jednak, że z kulminacją wydatków mieliśmy do czynienia na wiosnę tego roku i w 2023 roku ich skala będzie znacznie mniejsza (mniejsza liczba uchodźców, mniejsze potrzeby wraz z większą asymilacją, wyposażenie w dobra podstawowe). Nie wiemy jednak jaką kwotę rząd zakłada na wydatki dla uchodźców w przyszłym roku (wiemy jedynie, że zostały ujęte). W uzasadnieniu do ustawy napisano: Przewiduje się, że w roku 2023 nadal będą ponoszone wydatki związane z pomocą Ukrainie (m.in. w ramach utworzonego w BGK Funduszu Pomocy), w szczególności obywatelom Ukrainy dotkniętym konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Być może wspomniana przez nas oszczędność jest fikcyjna i rząd założył już mniejsze wydatki niż w tym roku.

Pozornie najprostszy wydatek do cięcia - wszak nie ma go w ustawie budżetowej i z założenia miał występować przy sprzyjających okolicznościach budżetowych. Pojawiają się tu jednak dwa poważne "ale". Po pierwsze, skoro nie została ona ujęta w ustawie budżetowej to znów nie jest to wydatek, który można odjąć od zaplanowanych w budżecie wydatków ogółem (a jedynie nie trzeba by było ich dodawać). Podobnie jak w przypadku tarczy, uwzględniliśmy ją jednak w naszym scenariuszu bazowym. Po drugie premier zapowiedział wprowadzenie 14. emerytury na stałe, a projekt ustawy ma być obecnie opracowywany przez MRiPS. 

Wobec braku realizacji kamieni milowych przez polski rząd, projekty z KPO na razie mają być prefinansowane przez PFR. Uwzględniamy Fundusz w tej analizie, ponieważ w ostatnich latach stanowił on de facto "rozszerzenie" budżetu państwa (i tak były też traktowane obligacje emitowane przez PFR). Osiągnięcie porozumienia z KE i odblokowanie środków z KPO "uwolniłoby" wspomniane środki (choć nie wiemy czy w pełni, część i tak mogłaby iść na prefinansowanie projektów przed zakładanym zwrotem z KPO). Nie wszystkie z nich są obecnie na rachunkach (w PFR jest około połowa z tych środków, reszta będzie spływać w trakcie roku w ramach spłat tarcz z pandemii). Możliwy jest też inny scenariusz - dalszy brak porozumienia z KE, ale też relatywnie mała liczba projektów rozpoczynanych w ramach KPO (wówczas na rachunkach PFR również powinno pozostać więcej środków).

Tu można zawrzeć wspominane przez rzecznika rządu plany ograniczeń wydatków, które mają formułować poszczególne ministerstwa (z wyłączeniem wydatków na obronę narodową i politykę społeczną). W budżecie znajdziemy wiele wydatków, które same w sobie, w porównaniu z kwotami powyżej, mogą nie robić aż tak dużego wrażenia, ale wziąwszy pod uwagę sumę wydatków i ich celowość wydają się być również dobrym obiektem cięć. Jednym z przykładów są np. wydatki na Igrzyska Europejskie, które mają odbyć się w 2023 roku w Krakowie (przyznajemy, że nie wiemy w jakim stopniu polski rząd może się z tego wycofać). Na realizację tego zadania zaplanowano 200 mln zł. Innym przykładem podobnego wydatku jest odbudowa pałacu saskiego (tu nie znamy dokładnych kwot przeznaczonych na przyszły rok, wydatki w tym roku to ok. 20 mln zł). Wg medialnych doniesień zagrożona miała być też budowa CPK (później te informacje dementował rzecznik rządu). 

Jak podał portal wprost.pl rozważane jest zakończenie Programu Inwestycji Strategicznych (wsparcie na inwestycje samorządów zaprezentowane w ramach programu Polski Ład). Znów, nie znamy kwot jakie były zaplanowane na 2023 rok. Program funkcjonuje od 2021 r. i od tego czasu dofinansowanie jakie z niego udzielono wynosiło 58,4 mld zł. To jest więc spore pole do cięć.

Tak, wiemy, że z dzisiejszej perspektywy cięcie wydatków na obronność może wydawać się niewyobrażalne. Ale po pierwsze, dużo bardziej wyobrażalne jest niewydanie części z zaplanowanej kwoty (przetargi mogą się przesunąć, opóźnić, część z planowanych wydatków może zostać przełożona na przyszły rok). Po drugie, przy ewentualnym scenariuszu końca wojny w Ukrainie, chęć do wydatków wojskowych może być mniejsza (z jednej strony krótka pamięć, z drugiej ponowna ocena racjonalności części wydatków na tle innych potrzeb budżetowych). Jest z czego schodzić - przewidziane wydatki na obronność w przyszłym roku mają wynieść ok. 50 mld zł. 

Tu znów musimy przypomnieć, że wg obecnych wypowiedzi rzecznika rządu nie są przewidziane cięcia w zakresie obronności. 

Mamy na myśli np. program 500+,  13. emeryturę, program "Dobry Start", czy rodzinny kapitał opiekuńczy. Zdaje się jednak, że są one na tyle zakotwiczone już w życiu gospodarstw domowych, że każda zmiana we wspomnianych "flagowych" przedsięwzięciach mogłaby być postrzegana jako ryzykowna politycznie. Szczególnie, przy obecnych poziomach inflacji, które w społecznym odbiorze mogą zachęcać raczej do podwyższania świadczeń, a nie ich cięcia. Nie możemy jednak o nich zapominać - tu potencjalnym obszarem do cięcia wydatków mogłoby być wprowadzenie kryteriów dochodowych.

Podobnie jak w przypadku wydatków na obronność, rząd zapewnia, że nie planuje cięcia wydatków w polityce społecznej.

Nie ukrywamy, że traktujemy ten tekst raczej jako pole do dyskusji/dywagacji. Nie wiemy, co "obetnie" rząd - traktujemy tę analizę bardziej jako ćwiczenie na wyobraźnię. Lista możliwych cięć nie jest zamknięta, jeśli Twoim/Pana/Pani zdaniem warto ją rozszerzyć o jakiś konkretny komponent, to chętnie przyjmiemy uwagi (mail, Twitter).