Rada Fiskalna - a komu to potrzebne, a dlaczego?

Abstrahując od wszystkich przesłanek merytorycznych, wymóg posiadania niezależnego ciała opiniującego politykę fiskalną nakłada na nas UE, a dokładniej dyrektywa Rady (UE) 2024/1265 z dnia 29 kwietnia 2024 r. Jak można przeczytać w uzasadnieniu do projektu ustawy dot. Rady Fiskalnej: 

Wymieniono też zadania jakimi ma zajmować się taka instytucja. Tu znów posłużymy się wycinkiem z uzasadnienia do ustawy:

Tu pracę za nas wykonał już Bank Światowy wraz z​ MF w swoim raporcie Designing an independent fiscal institution for Poland. Przykładów dla analizy porównawczej było sporo, bo Polska jest ostatnim krajem UE, w którym taka instytucja jeszcze nie istnieje. Poniżej spojrzymy na zbiorcze porównania BŚ, zainteresowanych nieco bardziej szczegółową rozpiską, jak wyglądają te ciała w pozostałych państwach UE, odsyłamy do OSR do projektu ustawy.

Nie ma wzorca z Sèvres idealnej Rady Fiskalnej. Jej umocowanie, skład jak i możliwości są zróżnicowane między krajami:

Jak napisano we wspomnianym raporcie, model w pełni niezależnych instytucji jest najbliższy typowi idealnemu i charakteryzuje się wysokim stopniem niezależności od wpływów politycznych (to kraje zaznaczone ciemnoczerwoną obwódką). Jednak również w ich gronie widoczne jest silne zróżnicowanie pod względem osobowo-organizacyjnym. Niektóre Rady są ciałami złożonymi głównie z akademików, którzy recenzują prace rządu (de facto większość Rad w UE), inne zaś składają się z przedstawicieli różnych środowisk (np. niemiecka Rada Doradcza dla Rady Stabilności, która składa się z przedstawicieli rządu, instytutów badawczych, Landów oraz organizacji funduszy społecznych).

Samo umocowanie pod kątem niezależności takich instytucji też nie jest jednolite. W niektórych państwach role analogiczne do rad fiskalnych pełnią komórki "podpięte" pod banki centralne, czy organy kontrolne (odpowiedniki polskiego NIK). Jeszcze w innych są to komórki powiązane formalnie z władzą wykonawczą, choć jak napisano w raporcie BŚ, zachowują one niezależność funkcjonalną i operacyjną poprzez ścisłe bezpartyjne funkcjonowanie w procesie nominacji, procesie budżetowym i debacie publicznej.

Podobnie niejednolity jest mandat takich instytucji. Rozciąga się on od opiniowania budżetu i prognoz budżetowych, monitorowania wykonania i udziału w debacie publicznej po sporządzanie i zatwierdzanie prognoz budżetowych.

Najważniejsze cechy jakie powinna spełniać Rada Fiskalna podsumowano na poniższej ikonografice. W oparciu o nie BŚ przygotował rekomendacje dla Polski, które MF wziął pod uwagę w przypadku konstrukcji Rady (patrząc na treść raportu BŚ można odnieść wrażenie, że uwzględnił je w znacznym stopniu). 

Rada Fiskalna ma rozpocząć swoje pełne funkcjonowanie w 2026 r. (z powołaniem pełnomocnika w 2025 r. i zatrudnianiem zaplecza analitycznego od połowy 2025 r.). 

W jej skład ma wejść 7 osób wskazywanych po jednej przez: prezydenta, ministra finansów, NIK, sejmową komisję do spraw budżetu, przedstawicieli związków zawodowych, przedstawicieli pracodawców i przedstawicieli samorządów. Członkowie Rady mają być wybierani spośród osób z wykształceniem wyższym i posiadać przynajmniej 10 lat doświadczenia zawodowego w dwóch z trzech dziedzin: finansów publicznych, makroekonomii lub zarządzania finansami jednostek sektora finansów publicznych (wymagania te są wyższe w przypadku przewodniczącego Rady), nie mogą też pełnić mandatu posła, senatora, ministra, czy być członkiem partii politycznej w okresie 5 lat przed przystąpieniem do Rady. Do tego dochodzi szereg wymagań analogicznych jak dla pracowników służby cywilnej (m.in. obywatelstwo polskie - co nie jest oczywiste, w niektórych z zagranicznych rad fiskalnych mogą zasiadać obcokrajowcy, korzystanie z pełni praw publicznych, nieposzlakowana opinia, itd.).

Kadencja członka Rady ma wynosić 6 lat, czyli być dłuższa zarówno od kadencji prezydenckiej jak i parlamentarnej, co ma wzmacniać niezależność. Jedna osoba będzie mogła pełnić tę funkcję nie więcej niż dwa razy. W okresie kadencji członek Rady nie będzie mógł zajmować żadnych innych stanowisk i podejmować działalności zarobkowej lub publicznej poza pracą naukową, dydaktyczną lub autorską (to analogiczny warunek jak dla członków RPP). W zamian za to może liczyć na wynagrodzenie w kwocie co najmniej 20 tys. złotych miesięcznie (mnożnik 7,84 kwoty bazowej).

Członkowie Rady mają mieć w swej pracy do dyspozycji biuro z zapleczem analitycznym. Jak napisano w OSR do ustawy: w celu zapewnienia możliwości wykonywania zadań Rady powołuje się Biuro Rady, które założono, że będzie zatrudniało łącznie 15 osób. Ze względu na konieczność zbudowania zespołu analityków, którzy będą służyć Radzie pomocą przy analizie danych niezbędnych do wydania opinii przyjęto przeciętny mnożnik kwoty bazowej dla pracownika Biura Rady w wysokości 4,0, tj. nieznacznie powyżej przeciętnego mnożnika w Ministerstwie Finansów wynoszącego 3,8. 

W skrócie: Rada będzie radzić. W urzędowym języku nazywa się to opiniowaniem. Ustawowy zakres zadań Rady przedstawia się następująco:

Co z takimi opiniami może zrobić MF? Z odpowiedzią przychodzi artykuł 5. proponowanej ustawy. W przypadku gdy opinia lub ocena, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3 lub pkt 4 lit. b, są negatywne, Minister Finansów, w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tej opinii lub oceny, zastosuje się do zawartych w nich zaleceń albo wyjaśni przyczyny niezastosowania się do nich. I tyle. Więcej możliwości stricte formalnych Rada ma nie mieć.

Ma jednak uczestniczyć w debacie publicznej nad budżetem i (przynajmniej w zamyśle) być ciałem, którego autorytet merytoryczny będzie wystarczał do brania opinii Rady "na serio". Czy uda się taką pozycję osiągnąć? To temat kolejnego rozdziału.

Na koniec tej części jeszcze rzut oka na zmodyfikowany proces uchwalania budżetu i to gdzie w tym procesie umiejscowiona będzie Rada:

Rada Fiskalna w proponowanym kształcie nie jest silnie umocowana prawnie (w zakresie swoich kompetencji), bo inaczej być nie może. Po pierwsze nie byłoby większego sensu w tworzeniu zwykłą ustawą niezależnego ciała, które miałoby możliwości realnego ograniczania ustawodawcy, bo ustawodawca, mógłby taką ustawę w każdej chwili zmienić (i pozbyć się problemu). Po drugie dlatego, że proces budżetowy jest w swoich zrębach opisany konstytucyjnie (a konstytucja - co oczywiste - nie zawiera Rady Fiskalnej). Hipotetyczne dopisanie tu jakiejś sprawczej, np. blokującej roli Rady Fiskalnej (jak choćby blokowanie uchwalenia budżetu ze względu na nierealne założenia budżetowe) mogłoby naruszyć misterną prawną układankę i np. zwiększyć uprawnienia prezydenta (brak uchwalenia budżetu w terminie może skutkować rozwiązaniem parlamentu). Rozumiemy więc, dlaczego zakres działań Rady umocowany jest bardzo słabo.

Niesie to za sobą wiele ryzyk dla jej funkcjonowania. W największym skrócie, jej opinie mogą być pomijane w procesie formułowania budżetu. Legislacyjnie, wystarczy że MF odniesie się do opinii Rady Fiskalnej (np. argumentując na wielu stronach, że odmienne prognozy budżetowe wynikają z odmiennych założeń) i może iść dalej, nie patrząc na to czy Rada miała rację czy nie (i tym bardziej nie uwzględniać jej uwag). 

Wszystko będzie opierać się na reputacji i autorytecie. Pozostaje bowiem jeszcze wpływ na opinię publiczną i rynki. Tego nie da się wpisać w ustawowe procedury. Raport BŚ wskazuje na cechy jakie Rada powinna posiadać, jednak trudno nie odnieść wrażenia, że jest w tym sporo myślenia życzeniowego, lub (ujmując to nieco ładniej) wiele zależy od kultury politycznej.

Autorytet Rady może być budowany osobami jej członków. Pomimo dość wysokich formalnych kryteriów, zadanie stworzenia ciała, którego członkowie będą pochodzić z tak różnych obszarów i które ma cieszyć się poważaniem szerokiej opinii publicznej i rynków będzie niezwykle trudne. Konia z rzędem temu, kto wskaże 7 wybitnych specjalistów, którzy nie będą kwestionowani przez którąś ze stron politycznego sporu. Nie mówimy tu zresztą tylko o partiach politycznych. Środowisko ekonomicznej publicystyki rozciąga się naprawdę szeroko - od "drugiej Grecji" do "nie można oszczędzać na [i tu można wsadzić dowolny wydatek publiczny]".

Bardzo łatwo będzie więc wpaść w pułapkę, w której opinia Rady zostanie uznana za opinię niesprzyjającego MF środowiska politycznego. Tym bardziej, że Rada ze swojej natury może być „na kontrze” do MF. Kontestowanie pewnych założeń może powodować i ma powodować spory. Bo z tych sporów można wypracować rozsądny scenariusz makroekonomiczny.

Potencjalnym panaceum na te problemy może być silny ośrodek analityczny, budowany na potrzeby Rady (zdaje się, że silniejszy niż założony w projekcie). W świecie kwestionowania wszystkiego przez wszystkich najlepiej broni się pełna transparentność. Marzeniem analityka, byłoby obudzić się w kraju, w którym Rada Fiskalna nie tylko opiniuje budżet, ale też przedstawia pełną makroekonomiczną projekcję, w oparciu o którą ten budżet opiniuje, wraz z modelem służącym do budowania tej projekcji, założeniami, kodami replikacyjnymi i analizami scenariuszowymi biorącymi pod uwagę zmiany założeń. Inaczej skazani jesteśmy na to, czy bardziej uwierzymy Radzie czy MF w kwestii procesów budżetowych (lub na własne wyliczenia). Oba te ośrodki powinny cieszyć się prestiżem i do obu powinniśmy mieć zaufanie. Jak więc wyjść z pułapki gdy ośrodki te przedstawią różne scenariusze dla budżetu?

W swoich marzeniach poszlibyśmy jeszcze dalej. By Rada cieszyła się powszechnym autorytetem, warto byłoby by dostęp do jej zaplecza analitycznego miały wszystkie partie polityczne i np. mogły zawnioskować o ocenę skutków budżetowych swoich projektów x razy w roku. W miniaturce widzieliśmy to rok temu, gdy NBP opublikował szacunki kosztów propozycji wyborczych różnych ugrupowań. Czy nie mogłaby takich rzeczy regularnie robić właśnie Rada Fiskalna, przy pełnej transparentności modeli, w oparciu o które wnioskuje, surowych danych, surowych wyników i poprawek eksperckich, których wprowadzenie sugerowaliby członkowie Rady?

To scenariusz zdecydowanie droższej organizacji niż proponowana w ustawie (proponowany roczny budżet to ok 8 mln zł). Wystarczy policzyć same koszty osobowe, nie licząc sprzętu, licencji na oprogramowanie itp. Jak już wspominaliśmy wcześniej - renoma jest tu wszystkim. Renomowane i odważne analizy będą drogie. Budowana jednak w ten sposób kultura instytucjonalne może okazać się w długim okresie bezcenna (i jakże nowatorska).