Czy wojna handlowa Trumpa ma sens i do czego doprowadzi?

Stało się, po niespełna miesiącu na fotelu prezydenta Stanów Zjednoczonych Donald Trump zdecydował się podjąć pierwsze kroki na froncie celnym. Zrobił to w swoim stylu, czyli bez większego uprzedzenia, w okresie zamkniętym dla rynków finansowych. Jeśli celem było wygenerowanie efektu zaskoczenia, to z pewnością sztuka ta powiodła się. Nie dyskutujmy w ogóle o stylu. Od razu przejdźmy do rzeczy. 

Na początku kilka faktów, które nie zajmą najpewniej więcej niż dwa-trzy akapity. Jeśli ktoś zdążył już zaznajomić się szczegółowo z tematem może przejść dalej. Administracja Trumpa ogłosiła 25%-owe stawki celne na towary importowane z Kanady oraz Meksyku, a także 10%-ową stawkę w stosunku towarów z Chin. W przypadku Kanady, import energii ma być objęty niższą stawką w wysokości 10%. Dodajmy, że cła te obejmują w zasadzie całość importowanych z tych państw towarów. Z punktu widzenia USA oclonych (dodatkowymi stawkami) ma być 1,3 bln USD amerykańskiego importu dóbr (ok. 43% całości). Co ciekawe, w podpisanych dekretach brakować ma klauzuli wyłączenia ceł w przypadku paczek towarów o niskiej wartości nieprzekraczającej 800 USD. Jednocześnie znalazły się w nich zapisy umożliwiające USA nakładanie ceł odwetowych w razie, gdy któryś z graczy zdecyduje się zaimplementować własne cła w stosunku do amerykańskich towarów. 

Czy powyższe stawki to dużo czy mało? Z odpowiedzią przychodzi powyższy wykres. Według niego średnia stawka celna nakładana przez USA wzrośnie (nowe cła mają wejść w życie 4 lutego) do ponad 10%. Scenariusz ten nie zakłada rzecz jasna żadnych zmian w samym wolumenie importu, ale nie jest to tak ważne. Skala wprowadzanych ceł jest znaczna (choć mniejsza od wcześniejszych zapowiedzi ówczesnego kandydata na prezydenta), a dowodem tego jest średnia stawka na poziomie, który wcześniej widziany był przed 1950 rokiem. 

Na ten moment Trump oszczędził UE, ale zapowiedzi podjęcia takich kroków już znalazły się w przestrzeni medialnej. Co na to objęte cłami kraje? Kanada obiecała wdrożenie stawek odwetowych w wysokości 25% (w dwóch rundach). Meksyk zasugerował cła w przedziale 5-20% (na razie bez szczegółów), ale prezydentka Sheinbaum dodała, iż jej celem było prowadzenie dyskusji z jej amerykańskim odpowiednikiem. Z kolei Pekin zapowiedział zaskarżenie decyzji Trumpa do Światowej Organizacji Handlu, a także podjęcie odpowiednich działań ze swojej strony (także bez detali). 

Po co to Trumpowi? Naszym zdaniem odpowiedzi powinno się szukać w jego upodobaniach do protekcjonizmu.  O ile jednak w przypadku swojej pierwszej kadencji cła były najczęściej nakierowane na poszczególne branże czy towary, tym razem strategia jest inna. Podstawą do wdrożenia ceł niemalże na każdy importowanych produktów ma być - w opinii Białego Domu - tzw. International Emergency Economic Powers Act. Jest to akt prawa federalnego wprowadzonego w 1977 roku przez zmarłego niedawno Jimmiego Cartera, z którego poglądami Trump w dużej mierze nie zgadzał się. Akt ten upoważnia prezydenta do regulowania handlu międzynarodowego po ogłoszeniu stanu nadzwyczajnego w reakcji na niecodzienne i nadzwyczajne zagrożenie dla USA mające swoje źródło w całości lub w znacznej części poza terytorium USA.

Warto dodać, że podstawą wprowadzania wcześniejszych ceł nie był ww. akt. Zamiast tego opisywany akt prawa federalnego był podstawą w ostatnich latach chociażby do wprowadzenia sankcji na Rosję (w tym zamrożenie jej aktywów) czy wdrożenie restrykcji w stosunku do chińskich spółek technologicznych. Jak sytuacja kształtuje się tym razem? Aktualnie obraz wygląda na co najmniej bardziej zniuansowany. Sam Trump powołuje się na dwa aspekty. Pierwszym z nich jest nielegalna imigracja, gdzie uwaga spada głównie na Meksyk. Drugim jest handel narkotykami/opioidami, gdzie wymienia się głównie fentanyl. Tutaj z kolei większe zarzuty mają miejsce w stosunku do Kanady i Chin łącznie. Zresztą, Trump regularnie powtarza, że chciałby aby Kanada stała się jednym ze stanów USA. W cłach również ten wątek jest w grze.

Co jednak istotniejsze, żadne z tych zdarzeń nie jest z pewnością czymś nowym, z czym do tej pory Stany Zjednoczone nie starały się uporać. Stąd powoływanie się na ten konkretny akt może budzić wątpliwości. Nie jest więc wykluczone, że sprawa ta znajdzie dalszy bieg w sądach, które potencjalnie mogą orzec o nielegalności poczynań Białego Domu. Nawet jeśli tak się stanie, do tego czasu wprowadzone cła będą mogły wyrządzić wiele niedobrego z ekonomicznego punktu widzenia. 

Na szali z jednej strony mamy ambicje Donalda Trumpa, z drugiej strony wyniki ekonomiczne i poparcie ze strony obywateli, w tym biznesu. Z tego punktu widzenia wydaje się, że działania osłabiające gospodarkę amerykańską (realnie, ale też poprzez zachowanie rynków finansowych) nie są pożądane. Dość przypomnieć, iż swego czasu Trump wskazywał na zachowanie indeksów giełdowych jako barometr sytuacji gospodarczej. Co więcej, jego celem było osłabienie, a nie umocnienie dolara. Tymczasem w stosunku do euro znajdujemy się już coraz bliżej parytetu, stopy procentowe są wyższe, a wyceny rynku akcyjnego niższe. Obraz ten może nawet ulec pogorszeniu w momencie adekwatnych odpowiedzi ze strony innych państw, co jest niemalże pewne. Czy zatem cła będą stanowić kartę przetargową w każdych negocjacjach? Z pewnością nie można tego wykluczyć, zwłaszcza, iż sam Trump mówi o polu do dyskusji. Jest to jednak strategia stąpania po kruchym lodzie.

W zakresie tzw. szeroko zakrojonych naturalnych eksperymentów, ekonomiści niestety pływają obecnie w mętnej wodzie, choć możliwości modelowania wojen celnych są na całkiem niezłych poziomie. Dużo łatwiej jest jednak zrozumieć skutki natychmiastowe. Mniej oczywiste są skutki dynamiczne.

Jesteśmy świadkami rozpoczęcia największej wojny celnej od 1930 roku (Smoot-Hawley Tariff Act). Efekty wspomnianych ceł z 1930 roku są trudne do wyodrębnienia. Po pierwsze, gospodarka globalna działała w oparciu o inne paradygmaty bankowości centralnej. Po drugie, efekty ceł nałożyły się na Wielką Depresję. Kolejne, udokumentowane epizody mini-wojen celnych, ale prowadzone już w bardziej współczesnych warunkach, to choćby cła "stalowe" administracji Busha z 2002 roku, czy też cła nałożone przez administrację Trumpa (2018-2019). Tu jednak pojawia się inny problem: to nie były działania w skali porównywalnej do tego, co najwyraźniej czeka nas teraz. Tym niemniej warto wspomnieć o tym, że cła "stalowe" skuteczne zmniejszyły zatrudnienie w gałęziach przemysłu aktywnie korzystających ze stali. Efekty te utrzymywały się wiele lat po tym, gdy cła zostały już wycofane. Wynika to w pewnej mierze z faktu, że przemysły stalochłonne po prostu wyszły z rynku, a koszty stałe przywrócenia działalności były zaporowo wysokie (zob. Lake, Liu 2022). W przypadku ceł administracji Trumpa można pokazać, że nie tylko ceny dóbr i usług używających towarów clonych wyższą stawką wzrosły, ale także produkt firm zajmujących się eksportem towarów zależnych kosztowo od dóbr pośrednich będących podmiotem wyższej taryfy celnej istotnie przygasł (Handely, Monarch, Kamal 2025). To jednak wszystko badania wycinkowe, z dopasowaną adekwatnie metodą badawczą. Efekty makroekonomiczne dużych zmian stawek celnych są dużo bardziej skomplikowane. Z naszej perspektywy kluczowy jest wpływ na ceny, produkt, inflację oraz politykę pieniężną.

Krótki okres 

W reakcji na cła ceny reagują najszybciej, bo cenniki zmieniają się w zasadzie z dnia na dzień. Importerzy podnoszą ceny, choć muszą też zdecydować ile przerzucić finalnie na odbiorcę, a ile zamortyzować w marży. Producentom krajowym skokowo rosną koszty produkcji. Podobnie jednak jak importerzy, muszą się zastanowić jak będzie wyglądał finalny cennik. Szacują przy tym przede wszystkim elastyczność popytu na swoje produkty, na którą składa się wiele czynników: stan koniunktury czy choćby struktura rynku. Gdy import drożeje, krajowi producenci i sprzedawcy substytutów nie mają już nad sobą takiej presji konkurencyjnej i mogą podnieść ceny. Wyższe ceny, niższy popyt. Pojawia się konieczność przemodelowania łańcucha dostaw, pojawia się niepewność inwestycyjna. To dostosowania krótkiego okresu, w którym zostajemy z wyższą ceną, obniżonym popytem (bo cena) i nadmiarem fizycznych możliwości produkcyjnych w jednych miejscach (produkcja o dużym udziale komponentów z zagranicy), i niedoborem w innych (produkcja oparta na krajowych substytutach, gdzie przesuwa się popyt). 

Dostosowania średniego okresu obejmują wyjścia firm, zwolnienia, przetasowania regionalne, ale też dopuszczają inwestycje firm, które najlepiej radzą sobie z nową rzeczywistością. Kapitał i praca powinny stopniowo migrować do sektorów chronionych. To jednak nie jest ruch bez frykcji. Jakkolwiek mobilni, pracownicy muszę się przenieść, przekwalifikować, niektóre rodzaje kapitału i sprzętu nie są możliwe do przeniesienia. Część aktywów nie nadaje się do użytku. Przytoczone wyżej badania sugerują, że dostosowania są raczej negatywne, gdyż w obecnym świecie łańcuch dostaw jest zglobalizowany, więc w zasadzie trudno znaleźć wyłącznie krajowe substytuty. Dominuje destrukcja. A przypomnijmy, że nieźle wybadane są tylko działania wycinkowe. Co musi się dziać, gdy problem jest powszechny?

Dość powiedzieć, że kreacja nowej podaży jest trudna z uwagi na koszty wejścia, ograniczenia zasobów, sam czynnik czasu, czy zglobalizowany charakter najbardziej produktywnych firm: mogą wynieść się gdziekolwiek. Nowo ułożony łańcuch dostaw można uznać za alokacyjnie mniej efektywny (tak jak przy podatkach proporcjonalnych każdego rodzaju). Wiele zależy od tego, czy taryfy celne rozpatrywane są jako stałe, czy przejściowe. Stałe mogłyby przynieść więcej inwestycji w krajowe moce wytwórcze. Jednocześnie stałość to oksymoron w kwestii polityki D. Trumpa i potencjału jej codziennej zmienności. Jeśli są postrzegane jako przejściowe, wymienione dostosowania mogą nie następować, w szczególności firmy mogą stosować strategię przeczekania (a więc obniżki zysków). Ostateczny wpływ na podaż w kraju nakładającym cła jest niejasny (jeszcze raz wspomnijmy - na podstawie wycinkowych badań: negatywny). W ujęciu globalnym sytuacja jest nieco bardziej jasna. Realokacje oraz obniżenie popytu mogą raczej prowadzić do globalnego wzrostu możliwości produkcyjnych relatywnie do popytu (patrzmy na to w ten sposób, że nagle ten drugi się kurczy). Warto na koniec wspomnieć, że im bardziej zaciekła wojna celna (tzn. im więcej krajów obejmuje), tym destrukcja popytu ponad bieżące możliwości produkcyjne większa. Ergo, większy potencjał dezinflacyjny w przyszłości. 

Jeśli cła prowadzą do ograniczenia globalnego handlu, zmniejsza się znaczenie instrumentów typu trade-financing. Sytuację komplikuje umocnienie dolara, z którym mamy obecnie do czynienia, gdyż inwestorzy obstawiają po pierwsze zmniejszenie deficytu handlowego USA, a po drugie spodziewają się bardziej restrykcyjnej polityki pieniężnej. W ostateczności mamy do czynienia z globalnym zaostrzeniem warunków finansowania, które działa jak zaostrzenie polityki pieniężnej. Jednocześnie konsumenci mogą zwiększyć swoje oczekiwania inflacyjne. Warto dodać, że ostatni wzrost dłuższych stóp procentowych w USA został zinterpretowany przez Powell właśnie jako zacieśnienie warunków finansowych.

Pytanie, czy w USA istnieją nadal rezerwy popytu, które zdolne będą zaabsorbować negatywny szok cenowy bez konieczności reakcji polityki pieniężnej? Wydaje nam się - z naciskiem na wydaje się - że nie. Sytuacja różni się przy tym od tej z 2021-2022 roku, kiedy pozrywane łańcuchy dostaw naprawiały się w okresie wyraźnego przesunięcia preferencji konsumentów w kierunku towarów. Obecnie wydaje się raczej, że słabość popytu w segmencie dóbr będzie jednocześnie hamowała zapędy firm do podnoszenia cen, jak i spychała gospodarkę w kierunku dostosowania realnego (wyjścia z rynku). Jest też rewers tego procesu. Usługi również zużywają znaczne części komponentów, których ceny pośrednio lub bezpośrednio wzrosną. Jednocześnie to inflacja usługowa stanowi obecnie większy problem. Wiele więc zależy od początkowego zarządzania oczekiwaniami oraz początkowego wzrostu cen. W krótkim terminie Fed nie będzie miał jasności co do tego, jakie dostosowania będą dominować w gospodarce. To podejście wydaje się obecnie wycenione i brak ruchu stóp do czerwca jest naszym bazowym scenariuszem. Gdy jednak na niekorzystne warunki krótkoterminowe nałoży się bardziej ekspansywna polityka fiskalna, Fed może mieć całkiem nowy problem do rozwiązania.