Polskie wydatki wojskowe skokowo wzrosły do 5% PKB stając się jedną z największych pozycji w budżecie. Często wskazuje się, że tego typu wydatki mogą być kołem zamachowym gospodarki. Mogą, ale nie muszą, a diabeł tkwi w szczegółach. Postanowiliśmy wziąć wreszcie ten temat nomen omen za rogi. Oczywiście teoretycznie, bo nie będziemy udawać, że tu cokolwiek da się policzyć. Oraz, że znamy się na wojsku...
PKB wszystko przełknie
Wielokrotnie wspominaliśmy w naszych tekstach, że PKB jest ślepą, księgową miarą. Odnotuje zarówno wydatek na polerowanie krawężnika, jak i badania nad lekiem na raka. W obu przypadkach liczy się wydatek i jego potwierdzenie. PKB nie pyta, czy wydatek ma sens, czy nie ma, czy jest moralny, czy nie jest. PKB po prostu zlicza.
Nie inaczej jest w przypadku wydatków na wojsko. Z uwagi na przedmiot wydatkowania, dokonuje ich rząd (lub szerzej - państwo). Można tu rozdzielać wydatki kapitałowe (sprzęt, budynki i budowle, maszyny konieczne do serwisowania i konserwacji itp.) oraz bieżące (wynagrodzenia - nie tylko żołnierzy, ale też całej rzeszy cywili, koszty użytkowania sprzętu, rachunki za media itp.). Nie da się posiadać skutecznej armi bez komplementarnego strumienia wydatków na bieżącą obsługę zgromadzonego (i kupowanego/budowanego) kapitału i odwrotnie: nie da się ponosić tylko i wyłącznie wydatków bieżących bez funkcjonującego jednocześnie procesu inwestycyjnego, który tworzy niezbędne dobra kapitałowe. W żołnierskich słowach: samoloty nie polecą, jeśli nie będzie pilotów, którym płacimy pensje, a piloci, którym płacimy pensje nie polecą, jeśli nie kupimy im samolotów*.
*Tu pozwolimy sobie na dygresję. Wg standardów NATO, pilot uznawany jest za odpowiednio wyszkolonego, gdy rocznie wylata 180-200 godzin. W zależności od planów, stan samolotów myśliwskich i wielozadaniowych ma powiększyć się 2-3 krotnie. Mniej więcej tyle więcej potrzebowali będziemy też pilotów. Godzina lotu to wg. różnych szacunków 50-80tyś zł. Nietrudno policzyć, że pilot spełniający standardy NATO wylata 10-16 mln zł kosztów (nie wiemy, czy to już wlicza amortyzację, czy nie). Różne jednostki uzbrojenia mają różny koszt użycia, ale aby utrzymywać zdolną do walki armię, żołnierze muszą ćwiczyć, sprzęt trzeba serwisować, strzelać z niego itp. Powyższy przykład ilustruje - być może ekstremalnie - jak dużo wydatków bieżących pochłaniać będzie utrzymywanie armii o większych zdolnościach bojowych. Bezpieczeństwo jest niezwykle kosztowne.
Popyt i podaż
Obecność wydatków zbrojeniowych w rachunkach narodowych, akumulację kapitału i rozwój technologii najłatwiej śledzić na konkretnym przykładzie. Niech będzie to przykład Polski.
Do czasu rosyjskiej inwacji na Ukrainę, wydatki wojskowe oscylowały wokół 2% PKB. Brylowały koszty osobowe. Mniej więcej taki sam udział miały łącznie zakupy uzbrojenia oraz kategoria "inne". Infrastruktura wojskowa miała znaczenie marginalne. Po 2022 roku nastąpiło znaczące przyspieszenie wydatków, przy czym główną siłą napędową tego przyspieszenia były wydatki na uzbrojenie oraz kategoria "inne". Uzbrojenie to typowe dobra kapitałowe w wojsku. Od innych dóbr kapitałowych różnią się tym, że z punktu widzenia sektora prywatnego są one bezużyteczne - sektor ów nie ma do nich bezpośredniego dostępu (kwestia wykorzystania usług wojska to osobny temat, wrócimy do niego). Można domniemywać, że wraz z postepującą instalacją sprzętu, przybędzie też wydatków na infrastrukturę (gdzieś to musi "stać") oraz wzrosną koszty osobowe (ktoś musi z tego przysłowiowo strzelać).
Obługa popytu w gospodarce jest domeną strony podażowej, która z czynników produkcji (praca, kapitał itp.) tworzy właśnie produkt, który można potem rozdzielić/sprzedać. Uważny czytelnik zauważy też, że popyt może się wylać za granicę tzn. do jego zaspokojenia może być potrzebne wykorzystanie zagranicznej pracy i kapitału. Wtedy mamy import. Za granice może wylać się też podaż zaspokajająca zagraniczny popyt - wtedy mamy eksport. Polskie nowe wydatki wojskowe - z uwagi na ich charakter przedstawiony na wykresie, obsłużone zostaną głównie poprzez zagranicę. Obecnie (na razie?) nasz kraj nie dysponuje komplementarną mieszanką know-how oraz możliwości produkcyjnych, aby wysokiej klasy sprzęt wojskowy dostarczyć.
Kupowany za granicą sprzęt wojskowy księgowany jest jako wydatek rządowy i jednocześnie odpisywany jako import. Sama operacja nie ma natychmiastowo wpływu na strumień PKB. Później mogą się pojawić efekty wtórne w postaci 1) towarzyszących rządowych wydatków bieżących, 2) towarzyszących rządowych wydatków inwestycyjnych, 3) dodatkowych, rodzimych możliwości produkcyjnych powstałych w odpowiedzi na lokalizowanie części produkcji kupowanego sprzętu i/lub komponentów do niego, co w przyszłości może nawet sprzyjać eksportowi. Tu i teraz gromadzony sprzęt wojskowy jest bezpośrednio nieistotny dla produkcji firm prywatnych. Co z infrastrukturą wojskową? Popyt obsłużą pewnie głównie firmy krajowe. Charakter jej wpływu na gospodarkę bardziej jednak przypomina konsumpcję niż inwestycje. Dzieje się tak dlatego, że kapitał, który w ten sposób powstanie, nie będzie dostępny - podobnie zresztą jak samo uzbrojenie - dla sektora prywatnego. Podobny charakter będą miały wszelkie prace serwisowe i koszty osobowe. W niczym nie różni się to od wypłat pensji pracowników sektora publicznego.
Na koniec warto przypomnieć, że mówimy o konsumpcji sektora publicznego, która finansowana jest (ostatecznie) przez sektor prywatny. Nie będziemy tego szczegółowo omawiać. Temat jednak zamkniemy w dalszej części tekstu wykorzystując spojrzenie agregatowe, poprzez mnożniki fiskalne. Zanim jednak przejdziemy do tej części, omówimy szczególną roli wojska/wydatków wojskowych jako dobra publicznego.
Wydatki wojskowe (wojsko) jako szczególny rodzaj dobra publicznego
Wydatki na wojsko (a właściwie usługa obrony narodowej) są specyficznym rodzajem dobra publicznego. Charakteryzuje się ono tym, że nikogo nie można wyłączyć z jego oddziaływania (bo przecież obrona narodowa broni całej Polski) i dodatkowo nie ma żadnego znaczenia ile podmiotów takiej chronie podlega. Walor dobra publicznego to najmocniejszy punkt wydatków wojskowych, zwłaszcza że historia ewidentnie się jeszcze nie zakończyła (to miało być odniesienie do Fukuyamy). Z tego względu skuteczna obrona narodowa to też możliwość efektywnego funkcjonowania gospodarki, zmniejszenie premii za ryzyko** czy też ryzyk związanych z prowokacjami (nie wspominając o odstraszaniu czy faktycznej projekcji siły).
** W tym obszarze widzimy spore pole do spekulacji. Kto zna się na obronie narodowej? Wydawać by się mogło, że przede wszystkim wojskowi, którzy dodatkowo mają dostęp do informacji będących poza zasięgiem zwykłego śmiertelnika. Z oczywistych względów nie mają oni jednak ochoty informować opinii publicznej o swoich obserwacjach (zresztą, czy ktokolwiek by zrozumiał). Od czego mamy jednak ekspertów i "ekspertów". Ani jedni ani drudzy nie mają całościowego obrazu i zwykle - naszym zdaniem - przekaz jest lekko skrzywiony w kierunku niedomagań i obszarów, które "można poprawić". W tej sytuacji zasadniczym wydaje się pytanie, czy dla zmniejszenia premii za ryzyko konieczne jest posiadanie armii potężnej w sensie obiektywnym, czy tylko subiektywnym? Inwestorzy prywatni oceniają przecież na podstawie publicznie dostępnych informacji.
Wspomniane cechy obrony narodowej nie są wcale takie oczywiste w zakresie innych dóbr publicznych. W pierwszym przypadku można przecież obciążyć użytkownika drobną opłatą (np. muzeum), w drugim dochodzić może po prostu do zatkania się funkcjonalności w przypadku wykorzystania przez zbyt dużą liczbę użytkowników jednocześnie (np. droga publiczna). Dobrem publicznym podlegającym przegęszczeniu (i wyłączalnym w użyciu) jest edukacja i ochrona zdrowia - dlatego ich dostarczanie jest dużo trudniejsze. Obrona narodowa tego typu problemów jednak nie ma.
Ma jednak inne, które wymieniono w akapitach poświęcowych popytowi i podaży w orbicie liczenia PKB. Przede wszystkim obrona narodowa nie jest wydatkiem produkcyjnym. Owszem, podkreśla się związki wydatków wojskowych z rozbudową przemysłu (i wieloma innowacjami) w USA po II wojnie światowej, a także wyjątkowość realizowanych wydatków wojskowych w Izraelu, jednak kontekst - w przypadku wielu zjawisk gospodarczych - jest tu niezmiernie ważny. Uważny czytelnik zauważy, że pozytywnych efektów w postaci rozbudowy przemysłu, czy innowacji można spodziewać się wszędzie tam, gdzie wydatki na obronę narodową są silnie związane z rodzimą gospodarką i silnie w niej zakorzenione***. Tu w przypadku polskim w grę wchodzi legendarny wręcz offset, czyli skala działań świadczonych przez dostawców sprzętu na rzecz krajowych podmiotów w związku zakupem zagranicznego sprzętu. Rząd zapowiada też znaczące rozbudowanie krajowego łańcucha dostaw. Osiągnięcie tu transferu technologii oraz rozbudowa własnego zaplecza produkcyjnego dodatkowo uatrakcyjnia zakupy wojskowe. Czy dojdzie do tego na dużą skalę? To od zawsze spory znak zapytania.
*** Zdumiewające jest, jak szerokie badania wojskowe prowadzą Stany Zjednoczone i w jakich obszarach (tu warto polecić lekturę książki Mary Roach "Do boju"). Z kolei sztandarowym przykładem wykorzystania związków sektora wojskowego z prywatnym w Izraelu jest legendarna wręcz pozycja "Start-up nation" Senora i Singera.
Mnożniki (fiskalne)
Ekonomiści lubią - mimo swej legendarnej wręcz umiejętności dzielenia włosa na czworo - sprowadzić czasem skomplikowane zjawisko do jednej liczby. Tym mniej więcej są mnożniki. Odpowiadają one na pytanie, co stanie się z produktem gospodarki, gdy w owej gospodarce coś się zmieni: preferencje dot. kupowania i oszczędzania, skłonność do inwestycji firm, podatki, wydatki, w szczególności te wojskowe itp. Mnożniki określają ile da się ugrać z każdej złotówki dołożonej do strumienia PKB. Jeśli mnożnik jest dokładnie równy 1 to wtedy dołożona złotówka dokłada dokładnie złotówkę. Jeśli mnożnik jest niższy od 1 to oznacza, że po drodze coś się "ulało" i koniec końców stracił podatnik. Mnożniki (o zgrozo!) niższe od 0 sugerują wręcz szkodliwość podejmowanych działań - traci nie tylko podatnik, ale też cała gospodarka (takich działań lepiej zaniechać). Kraina mlekiem i miodem płynąca to taka, w której mnożniki przekraczają 1. Wtedy dostajemy więcej niż włożyliśmy.
Mnożnik fiskalny to temat rzeka (dla lubiących słuchać polecamy choćby omówienie najnowszego stanu badań z nutką historii dra Piotra Żocha - link). Dostępne badania sugerują, że mnożnik krótkoterminowy wydatków zbrojeniowych znajduje się gdzieś w przedzialu 0,5-2,5. Jest jednak stricte zależny od kontekstu. Jak to zwykle z mnożnikami bywa, dodawanie popytu jest bardziej efektywne w recesjach (kiedy wykorzystanie czynników produkcji plasuje się poniżej potencjału). Długoterminowy mnożnik wydatków wojskowych w przeważającej części badań spada do zera, a nawet bywa nieznacznie ujemny. Szeroki przegląd badań na ten temat można znaleźć w opracowaniu Komisji Europejskiej (link) - łatwo sprawdzić, że wyniki są mocno zróżnicowane...
Dlaczego tak słabo? Po pierwsze musimy dokładnie zapamiętać wnioski z pierwszej części tekstu. Wydatek wojskowy to zwykle nieprodukcyjny popyt (czytaj z ograniczonym użyciem przez sektor prywatny), w polskim przypadku importowany. Często zwraca się uwagę na istnienie tzw. efektu wypychania. Chodzi o to, że dodatkowy popyt na rynku ograniczonych funduszy pożyczkowych sprawia, że stopa procentowa podnosi się, co z kolei topi prywatne projekty inwestycyjne o większej produktywności lub większym znaczeniu dla PKB. Badania mnożników starają się (jeśli punktem wyjścia jest jakiś model) objąć te czynniki lub omijają je stosując konstrukcje ateoretyczne oparte tylko na analizie szeregów czasowych.
Jest bardzo prawdopodobne, że mnożniki są zawyżone, gdyż największą ich wadą jest brak uwzględnienia tego, co za te same pieniądze można byłoby zrobić****. Innymi słowy, mnożniki nie ujmują kosztu alternatywnego.
**** to prawda, uprzedając stwierdzenie, można też nic nie robić (=nie wydawać)
Co jak nie wojsko?
To zawsze jest zasadne pytanie. Nie bez powodu większość krajów "poszła" w narrację o końcu historii i znacząco ograniczyła nakłady na zbrojenia. To zwykle nie są najlepiej wydane pieniądze (w sensie efektywnościowym) a pojedyncze historie dotyczące dużego znaczenia w zakresie zastosowań cywilnych technologii wojskowych (USA, Izrael) mogą cierpieć na błąd selekcji, gdyż opierają się na specyficznych przykładach, systemach instytucjonalnych i warunkach, które mogą być trudne lub niemożliwe do skopiowania.
Z punktu widzenia społecznego dobrobytu byłoby zatem idealnie, gdyby wydatków wojskowych nie trzeba było ponosić. Zawsze można znaleźć inną dziedzinę zaangażowania rządu, zwłaszcza że wyzwań nie brakuje. Co więcej, wydatki na edukację, zdrowie i infrastrukturę cywilną mają większe mnożniki. Pamiętajmy też, że gdy rozważamy rezygnację z ponoszonych wydatków wojskowych (choćby na zakup sprzętu) rezygnujemy też z towarzyszącego im "do końca życia" strumienia wydatków bieżących, które łącznie potrafią przekroczyć samą wartość zakupu sprzętu.
Aby mniej więcej przybliżyć czytelnikom skalę wydatków wojskowych (łącznie około 185 mld zł w 2025 roku), to mniej więcej tyle samo, ile pochłaniają wydatki na emerytury i renty w zakresie dotacji do FUS (to nie cała kwota rent i emerytur), wydatki na zdrowie (około 220 mld zł), mniej więcej skala wydatków na edukację (subwencja oświatowa dla samorządów oraz szkolnictwo wyższe to łącznie około 150 mld zł), dwa razy tyle co polityka rodzinna (około 100 mld zł) i 2-3 razy więcej niż obsługa długu publicznego. Ewidentnie więc jest to kwota duża. Rozłożenie jej po innych obszarach pozwoliłoby znacząco zwiększyć ich finansowanie. Biorąc pod uwagę wyższe mnożniki choćby na edukację i naukę, w ogóle można dojść do wniosku, że uzysk z przekierowania strumienia wydatków byłby znaczący.
Warto wspomnieć o jeszcze jednym aspekcie, czyli tzn. warunkach startowych. To prawda, że wydatki wojskowe doprowadziły do skokowego wzrostu deficytu budżetowego (obok innych czynników), jednak strukturalna strona budżetu już i tak była trudna. Jak już wspominaliśmy, gross ponoszonych wydatków wojskowych może nie różnić się po prostu od konsumpcji. Stąd efekt pojawia się w podniesieniu strumienia PKB, ale w przyszłości istnieje realne ryzyko, że nie zbuduje to ani nowych źródeł popytu w gospodarce, ani jej potencjału. Istnieje też duże prawdopodobieństwo, że wydatki wojskowe są ogólnie niedoszacowane, szczególnie w komponencie przyszłych wydatków bieżących, które siłą rzeczy pojawią się obok sprzętu (w przeciwnym razie może stać się bezużyteczny).
Tymczasem sytuacja polityczna implikuje, że prezydent blokuje próby podniesienia podatków. Co więcej, pojawiające się ostatnio propozycje wpisania stałego odsetka (PKB) wydatków wojskowych sugerują, że istnieje silne społeczne i polityczne poparcie dla tych wydatków. W przyszłości łatwiej będzie je rozwijać niż ograniczać. Co więcej, w okresach wzmożeń zbrojeniowych, wojsko było finansowane z długu. W zasadzie nigdy nie udało się oszczędzić gdzie indziej, aby wydatki wojskowe zmieściły się bez zwiększania deficytu i finansowania dłużnego. To oczywiście nie jest wada, ale biorąc też pod uwagę dużą inercję tych wydatków i utrudnione podwyższanie podatków, ścieżka wysokich deficytów fiskalnych jest bardzo prawdopodobna.
Z kolei pozytywny sentyment inwestorów zagranicznych (i krajowych zresztą też) wobec (naprawdę) wysokich deficytów fiskalnych opiera się na przeświadczeniu, że Polska będzie w stanie pochwalić się w kolejnych latach wysokim, nominalnym wzrostem PKB. To oczywiście możliwy i naszym zdaniem najbardziej prawdopodobny scenariusz. Natomiast zawsze istnieje ryzyko negatywnego szoku, który zepchnie nominalny wzrost niżej i wymusi działania zmierzające do redukcji wydatków. Wówczas znać o sobie może dać właśnie też ten koszt alternatywny, a więc obszary gospodarki, na które pieniędzy nie wydaliśmy, a które do tej pory już poprawiłyby potencjał popytowo-podażowy gospodarki.
Reasumując, bezpieczeństwo nie ma ceny i będziemy ostatni w kwestionowaniu zasadności obrony granic. Tym niemniej wydatek rządowy to wydatek i należy mieć świadomość jakie jest jego ekonomiczne znaczenie, co może przynieść, czego raczej nie przyniesie i z czego trzeba zrezygnować decydując się właśnie na taką drogę, a nie inną.
dr Marcin Mazurek
