Rumunia: dzień rozliczenia

Historia wzrostu deficytu sektora finansów publicznych w Rumunii zaczyna się od 2015 roku, kiedy budżet znajdował się niemal w równowadze – deficyt wynosił zaledwie 0,5% PKB. Gospodarka rozwijała się w stosunkowo stabilnym tempie – realna wartość PKB powiększała się o 4% rocznie, a stopa bezrobocia była niższa od średniej UE - wynosiła 5,9%. Stabilnym warunkom gospodarczym towarzyszyła jednak niestabilność polityczna. Gabinet premiera V. Ponty z partii PSD przeżywał wtedy serię kryzysów korupcyjnych, a negatywne oceny rządu wynikały w dużej mierze ze słabej jakości usług publicznych.

Problemy te miały systemowe źródła. Korupcja była mocno rozpowszechniona wśród członków rządu. Najbardziej ewidentnym przykładem była afera dot. zawierania fikcyjnych usług doradczych w sektorze energetycznym (Rovinari-Turceni), w którą obok premiera zamieszany był minister transportu Dan Sova. Wśród zarzutów często pojawiało się też ustawianie przetargów – po upadku rządu sprawy prowadzone były m.in. przeciw ministrom finansów i gospodarki. Próby egzekwowania sprawiedliwości przez odpowiednią agencję DNA często upadały w związku z chowaniem się posłów za immunitetem. Równolegle na ulicach pojawiały się protesty przeciwko polityce oszczędności (austerity) – pojawiały się m.in. miasteczka namiotowe lekarzy i pielęgniarek, ruch wstrzymywali pracownicy transportu.

Rząd poszukiwał rozwiązania które miało poprawić notowania rządu i partii PSD przed wyborami parlamentarnymi. W sierpniu 2015 gabinet zaczął forsować reformę VAT. Główna stawka spadła z 24 do 20% w 2016 r. oraz 19% w 2017 r. Obniżka miała na celu pobudzenie popytu krajowego, w taki sposób, aby wśród rumuńskich gospodarstw widać było poprawę zamożności. Niższy VAT miał również ograniczyć szarą strefę, szczególnie w handlu detalicznym i gastronomii. Instytucje Międzynarodowe np. Komisja Europejska czy Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) na tym etapie zaczęły miękko ostrzegać o ryzyku wejścia w procedurę nadmiernego deficytu. Sytuacja była jednak trochę bardziej zniuansowana – MFW raportował wciąż duże pole do poprawy luki VAT sięgającej 44% potencjalnych przychodów. Zagrożenia nadmiernym deficytem na krótko udało się uniknąć – w 2016 r. deficyt wyniósł 2,5 proc. PKB. Nie uniknięto jednak innej porażki – gabinet Ponty upadł na fali niezadowolenia społecznego i zaczął się okres rządu technicznego. To wyznaczyło początek permanentnej kampanii wyborczej, a w grudniu 2016 roku odbyły się wybory.

Zatriumfował PSD i wracał do rządów z nowym programem podwyżek dla administracji publicznej, wyższej płacy minimalnej oraz programów inwestycyjnych. Kamieniem milowym była ustawa 153/2017, która zakładała podwyżkę płac w budżetówce o 25% w 2018 r. oraz 13% w 2019 r. Tempo wzrostu wynagrodzeń w sektorze publicznym przekraczało to, jakie obserwowaliśmy wśród rynkowych przedsiębiorstw. Równolegle na 2019 r. planowana była podwyżka emerytur o 15%. W tle rząd dokonał podwyżki płacy minimalnej. Choć te nie stanowiły obciążenia dla budżetu, stwarzały dodatkową presję na sektor prywatny, przyczyniając się powoli i być może początkowo niezauważalnie do obniżania konkurencyjności gospodarki. Wszystko wszak odbywało się w bardzo dogodnych warunkach – w latach 2017  i 2018 gospodarka rumuńska rosła o kolejno 8,2 oraz 6,8% r/r.

W 2019 r. wzrost spowolnił do 3,9%. Deficyt finansów publicznych na koniec 2019 roku wyniósł już 4,3% PKB. To jednak nie owe – przyznajmy niezbyt jednak spektakularne – liczby, miały wywołać kolejny polityczny zwrot. W listopadzie tego roku rozegrała się batalia prezydencka skupiona głównie na tematach praworządności i relacji z UE. Kandydat PSD przegrał z urzędującym dotychczas prezydentem Klausem Iohannisem, wspieranym przez opozycyjne ugrupowanie PNL. Prezydentura, podobne jak w Polsce, ma umiarkowane kompetencje przy kreowaniu polityki gospodarczej, jednak wyścig prezydencki zapoczątkował zwrot w sondażach. Prowadzenie przejęła PNL, a nowe wybory parlamentarne zaplanowane były już na 2020 r. Tym samym rozpoczęła się kolejna ostra kampania, w której znów motywem przewodnim była ekspansja fiskalna.

Jeszcze przed zwycięstwem PNL doszło do podwojenia świadczeń wypłacanych na dzieci. Ich przegłosowanie odbyło się  w 2019 roku, natomiast wypłaty rozpoczęły się w 2020 r. W trakcie pandemii deficyt Rumunii wyniósł 9,5% PKB i nie odbiegał mocno od tego, co obserwowaliśmy w UE. Problem zaczął się jednak w 2022 roku, gdy większość państw wspólnoty ograniczyła deficyt, a w Rumunii wciąż sięgał on 6,4% PKB.

Rząd Rumunii skupił się jednak na świetlanej wizji przyszłości. Komisja Europejska wskazała, że w 2022 r. doszło do sporej poprawy efektywności administracji skarbowej. Tzw. VAT compliance gap, czyli część osławionej luki VAT związaną bezpośrednio ze skutecznością organów spadła z 34 do 30% hipotetycznych przychodów. Rządzące ugrupowanie PNL zaczęło ekstrapolować te liczby w przyszłość.

W 2023 r. doszło do kolejnej ze znaczących zmian wydatkowych, która jak się później okazało - dobiła budżet. Rząd zaczął reformę systemu emerytalnego. Początkowo zakładała ona realizacje wytycznych UE – zrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn do 65 lat i rewizję przywilejów emerytalnych. Jednak w debacie parlamentarnej włączony został bardzo korzystny mechanizm waloryzacji świadczeń. Agencja Fitch szacowała, że powiększy on deficyt o 1,8% PKB. Pomimo tego ostrzeżenia, reforma przeszła kolejne szczeble legislacji i została wprowadzona w życie.

Kulminację obserwujemy obecnie. Kiedy spowolnienie gospodarcze staje się faktem, a oczekiwana poprawa w luce VAT nie nadchodzi, Rumunia pada na deski. Deficyt w 2024  r. ponownie sięgnął 9,3% PKB i zaczęły mnożyć się pytania. Czy rząd rumuński dalej panuje nad wielkością długu publicznego? Co z kosztami obsługi długu? Paradoksalnie odpowiedzi na te pytania będą miały udzielić obie partie, które można uznać za głównych sprawców obecnego stanu finansów publicznych.

Po wyborach w 2024 r. powstał koalicyjny rząd PSD-PNL a w skład gabinetu weszły jeszcze dwa pomniejsze ugrupowania. Zaczął się gorzki proces konsolidacji finansów publicznych. W pierwszej kolejności ograniczone zostały preferencyjne stawki VAT na produkty pierwszej potrzeby, następnie od sierpnia tego roku główna stawka zwiększyła się z 19 do 21%. Jak ocenia Fitch, przyniesie to oszczędność rzędu 1% PKB. To jednak tylko początek zmian. Rozpoczyna się też okres bolesnych redukcji w usługach publicznych i wynagrodzeniach sfery budżetowej. Bieżące działania nie gwarantują jednak stabilizacji zadłużenia, które obecnie sięga 60% PKB. Prognoza Fitch wskazuje, że do końca 2029 będzie to 70%. Bardzo możliwe więc, że realizowane będą kolejne programy oszczędnościowe.

Konsolidacja oznacza koszty gospodarcze. Bieżące prognozy są dość niepomyślne. Wzrost PKB ma w bieżącym roku sięgnąć 1,4%, w przyszłym 2,2%. Co więcej, istnieją mocne obawy o potencjał wzrostowy – Fitch wskazał, że spodziewa się spadku przeciętnego nominalnego tempa wzrostu w długim okresie z 10% przed pandemią do 5-6% obecnie. Przy słabszym wzroście coraz bardziej bolesny zaczyna być koszt obsługi długu. Wartość spłacanych odsetek od 2015 r. podniosła się z 1 do 2,3 proc. PKB. Obecnie dalej znajduje się w trendzie rosnącym. Bieżąca wielkość jest porównywalna do kosztów jakie płacą Polska czy Francja, jednak utrzymanie wysokich deficytów w kolejnych latach będzie przesuwać Rumunie w kierunku Włoch czy innych państw peryferyjnych. Bardzo prawdopodobne jest, że przy sporym obciążeniu odsetkami, konieczne okaże się ograniczanie wydatków na usługi publiczne, a co za tym idzie spadek ich jakości (analogie do 2015?).

Słabe wyniki gospodarcze i perspektywa pogorszenia się usług publicznych wpływają na nastroje społeczne – dochodzi do erozji dotychczasowych elit. W 2025 r. Rumunia została bohaterem skandalu przy wyborach prezydenckich, kiedy po zwycięstwie w pierwszej turze Georga Simona z AUR – ruchu klasyfikowanego jako skrajny – tamtejszy trybunał konstytucyjny unieważnił wybory. W powtórzonych wyborach wynik był analogiczny, ale kandydat przegrał ostatecznie w II turze. Wydarzenie to pokazało jednak, że sytuacja gospodarcza prowadzi do zmęczenia tradycyjnymi elitami oraz wzmocnienia ruchów ekstremistycznych.

Paradoksalnie sytuacja gospodarcza Polski bardzo przypomina niektóre mechanizmy, które zawiodły w Rumunii. Obecnie deficyt w Polsce jest drugim najwyższym w UE – prognozy Komisji Europejskiej wskazują, że na koniec 2026 r. deficyt finansów publicznych będzie sięgał 6,1%. Także długoterminowe prognozy dot. długu będą bardzo podobne jak w Rumunii. Oczywiście przyczyny są zupełnie inne – w Polsce deficyt powiększały wydatki militarne, które w 2024 kosztowały niemal 5% PKB. W Rumunii oscylują one blisko 2% PKB, a deficyt rozepchały programy socjalne.

Niemniej jest kilka sygnałów alarmowych. Wszystkie partie polityczne proponują działania, które istotnie uszczuplają dochody Skarbu Państwa tj. podwojenie kwoty wolnej od podatku (koalicja) czy zwolnienia z PIT dla rodzin (obóz prezydencki). W społeczeństwie brakuje też chęci do zaciskania pasa, czego namacalnym dowodem są deklaracje braku podnoszenia nowych podatków, artykułowane w kampanii prezydenckiej przez wszystkie obozy. Rządzący deklarują spore oczekiwania na poprawę efektywności administracji czy przyśpieszenie wzrostu PKB. Benefity związane z redukcją luki VAT zostały już skonsumowane, a czynniki takie jak starzenie się społeczeństwa sugerują wolniejsze tempo wzrostu w gospodarki w dłuższym terminie. W podobnym kierunku działa powoli stabilizująca się inflacja. Polska ma jednak coś, czego nie ma Rumunia: sporą część wydatków dyskrecjonalnych, które wygasną bez uchwalania kolejnych ustaw oraz relatywnie wysoki wzrost nominalnego PKB, który w przyszłym roku – według naszych szacunków – może sięgnąć 7,5% Mimo podobnych kosztów obsługi długu (~2% PKB) nominalny wzrost daje większe pole manewru w przypadku negatywnych szoków makroekonomicznych. Co więcej, polska gospodarka jest dużo lepiej zrównoważona zewnętrznie, a deficyt rachunku bieżącego wyraźnie niższy (o rząd wielkości: 1% vs 10% PKB). To kolejny element, który w przypadku negatywnego szoku makro zmniejsza ryzyko ekspozycji na negatywny ruch kursu walutowego i związaną z tą konieczność dostosowania stóp procentowych, pogłębiającą w konsekwencji skutki szoku.

Nie jesteśmy zwolennikami podejścia, że inni mają gorzej, więc sytuacja w Polsce jest dobra i stabilna. Taka implikacja jest fałszywa. O ile faktycznie Rumunia znajduje się w gorszej sytuacji, sytuacja finansów publicznych w Polsce również jest trudna. Wspomniana możliwość redukcji wydatków dyskrecjonalnych w 2027 roku może zostać zastąpiona nowymi wydatkami związanymi z toczącą się kampanią wyborczą. Dodatkowo, skala wydatków wojskowych na kolejne lata może być niedoszacowana. Więcej sprzętu i zakupów kapitałowych to również więcej wydatków na bieżącą jego obsługę. Stopniowa konsolidacja finansów publicznych jest możliwa, ale będzie rozciągnięta na lata. Jeśli w tym czasie sytuacja gospodarcza będzie spokojna – uda się. W przypadku negatywnych szoków makroekonomicznych sytuacja będzie zgoła inna. Inwestorzy już wymagają wyższej premii za ryzyko utrzymywania polskich obligacji (ostatni, stopniowy acz uporczywy wzrost stawek ASW) i pod tym kątem można uznać, że ryzyka są w jakimś sensie wycenione. Dodatkowym światełkiem w tunelu są naszym zdaniem lepsze perspektywy wzrostu PKB na trudny fiskalnie 2026 rok. To jednak na razie nie niweluje problemów z rokiem 2027, ale na szczęście horyzont myślenia rynków finansowych nie jest tak długi.