Jeszcze kilka miesięcy temu prezydent Trump wydawał się taranem, któremu uda się skruszyć również bramy Fed. Osiągnął pewne sukcesy na tym polu, gdy udało mu się wprowadzić Stephena Mirana do Rady Gubernatorów. Udało się także rozpętać grę prawną przeciwko Powellowi i Lisie Cook. Idzie jednak jak po grudzie, a konsekwencją braku finezji jest rodzący się bunt wśród niektórych posłów z partii republikańskiej. I do tego jeszcze Powell, który wytacza coraz cięższe działa. Spróbujemy czytelnikom przybliżyć o co chodzi, jakie są reguły walki i do czego to może doprowadzić.
Nominacja Mirana odbyła się w oparach lekkiego skandalu, a już na pewno złamania wielu niepisanych reguł, czy tradycji. Miran – zgodnie z planem prezydenta i własnymi obietnicami - konsekwentnie głosuje za obniżkami stóp procentowych; jego poglądy reprezentuje najniższa kropka na wykresie dot-plot. Niemniej jednak jego obecność w banku centralnym jest formalnie krótkotrwała. Na razie tylko „dokańcza” mandat po Adriannie Kugler, który trwa do końca stycznia. Został mianowany na wakat po niej w 2025 roku, kiedy – po naciskach lub naprawdę z powodów osobistych – zrezygnowała.
Mniej więcej w momencie opisywanych wydarzeń rynki finansowe zaczęły żyć scenariuszem, w którym Trump podporządkowuje sobie Fed i instaluje tam lojalistów, którzy prowadzić będą luźną politykę pieniężną. W konsekwencji w pewnym momencie mieliśmy do czynienia z wyraźnym przesunięciem oczekiwań na większą skalę obniżek stóp procentowych przez Fed.
Inspiracją do napisania tego tekstu było oświadczenie Powella, że zamierza walczyć o niezależność Rezerwy Federalnej, czego dowodzi wynajęcie renomowanej i specjalizującej się w sporach „waszyngtońskich” kancelarii prawnej. Wreszcie, oświadczenie zawiera wyraźne stwierdzenie, że operacja prawna pod płaszczykiem nieprawidłowości renowacji siedziby Fed to w gruncie rzeczy niezadowolenie z ustalanych stóp procentowych, a więc zamach na niezależność Fed. To wywraca stolik na wielu polach, ale aby to zrozumieć należy zagłębić się w meandry funkcjonowania Rezerwy Federalnej i FOMC w szczególności, a także w reguły gry na Kapitolu.
FOMC, czyli ci co ustalają stopy
FOMC składa się z 12 członków i każdy ma prawo głosu. Siedem głosów należy do członków Rady Gubernatorów Rezerwy Federalnej, czyli Fed. Kolejny, specjalny głos należy do prezesa nowojorskiej Rezerwy Federalnej – to oddział regionalny Fed ze specjalnym statusem* w systemie, gdyż wykonuje operacje otwartego rynku. System domyka czterech tzw. rotacyjnych głosujących, którzy pełnią tę funkcję przez rok. Pochodzą oni z grup oddziałów regionalnych Fed innych niż nowojorski. Grupa 1 składa się z oddziałów w: Boston, Philadelphii i Richmond. Grupę 2 stanowią oddziały w Cleveland i Chicago. Grupa 3 łączy jednostki z Atlanty, St. Louis i Dallas. Grupa 4 to Minneapolis, Kansas City i San Francisco. Rotacja jest z góry ustalona na długi okres do przodu. FOMC funkcjonuje pod przewodnictwem Powella zaś prezes nowojorskiego Fed John C. Williams pełni funkcję wiceprzewodniczącego FOMC i jest jego prawą ręką w tym komitecie (i nie tylko).
* Specjalność tego statusu niech podkreśla fakt, że wśród rotacyjnych członków FOMC znajduje się również zastępca prezesa nowojorskiej Rezerwy. Prezesem jest obecnie John C. Williams, a jego zastępczynią Susmita Shukla. Zastępczyni podnosi rękę w sprawie stóp procentowych zawsze, gdy sam prezes Williams jest nieobecny.
System Rezerwy Federalnej jest … skomplikowany
W zakresie całego systemu Rezerwy Federalnej prezesurę piastuje Powell. Stanowiska wiceprzewodniczących Rady Gubernatorów pełnią Jefferson (zwyczajowo na tym fotelu uznawany jako „pierwszy po Powellu”) oraz Bowman (zwyczajowo drugi v-ce, od nadzoru – w tym przypadku „druga”). Wśród tej dwójki współtworzącej „zarząd”, lojalistką Trumpa jest tylko Bowman - to świeża nominacja. Jefferson ma bardziej pragmatyczne, aczkolwiek mocno zakorzenione w etosie pracy bankiera centralnego podejście. Jego kadencja kończy się w 2027 roku i na to miejsce Trump chciałby wprowadzić kogoś „swojego”. To samo dotyczy oczywiście również prezesa.
Jak już wspomnieliśmy, rotacyjnie w FOMC głosuje 4 członków oddziałów regionalnych Fed. I tu pojawia się kolejny, bardzo charakterystyczny element systemu bankowości centralnej w USA. Otóż prezesów oddziałów nie mianuje prezydent, lecz zarządy tych banków po zatwierdzeniu przez Radę Gubernatorów Fed. Dalej jest jeszcze ciekawiej. Zarządy tych banków regionalnych mają bardzo specyficzny skład: 3 bankierów to zwykle prezesi banków komercyjnych z regionu), 3 kolejnych przedstawicieli wyłania się spośród regionalnego biznesu, ostatni 3 przedstawiciele reprezentują instytucje regionalnego interesu publicznego, to np. szefowie związków zawodowych. A jak wybierane są zarządy? Przez lokalne banki komercyjne (6 osób) oraz zarząd centralny Fed, a więc Radę Gubernatorów (3 osoby). Wpływ Białego Domu na te nominacje jest słaby, bo regionalny biznes ma silnie zakorzenioną autonomię lub wręcz niechęć do „rozkazów” lub nacisków władzy federalnej. Firmy regionalne są bardzo zróżnicowane, nie zależą tak bardzo od regulacji i zamówień z sektora publicznego. Tu liczy się stabilność i przewidywalność, nie polityka. Kadencje członków zarządów oddziałów regionalnych są trzyletnie, prezesów pięcioletnie. Tu naprawdę trudno będzie forsować trumpowskich lojalistów, nawet jeśli dojdzie w międzyczasie do rezygnacji z obecnie piastowanych stanowisk. Kluczowy jest zarząd centralny (Rada Gubernatorów) i dalszą uwagę poświęcimy tylko jemu.
Rola tradycji
Znalezienie się w zarządzie Fed, a w szczególności w zarządzie centralnym (Rada Gubernatorów) nie jest przypadkowe. Kandydaci mają zwykle świetne wykształcenie oraz silne powiązania ze światem akademickim lub biznesowym. Kadencje w zarządzie centralnym (jako „governor”) trwają 14 lat. Rzadko jednak zdarza się, że ktoś piastuje urząd do końca. Średnio wychodzi coś w okolicach 5-lat. Dlaczego tak się dzieje? Cóż, każdą robotą człowiek może się znudzić, tym bardziej że powrót na „stare śmieci” jest w tym przypadku łatwy i bezbolesny (i można za moment znów wskoczyć do Fed, gdy z kolei znudzą się te „stare śmieci”). Gdy można pochwalić się udaną karierą apolityczną, stroni się od polityki na wszelkie możliwe sposoby. A polityki w Fed nie da się uniknąć, bo dostaje się często rykoszetem na różne sposoby. Donald Trump i jego akolici stosują taktykę pomówień, domniemań i publicznego ostracyzmy na wiecach (przy bardzo aktywnym udziale mediów społecznościowych). Ulubionym celem jest Powell, ale innym członkom zarządu też się dostaje. Dlatego, pod takim ostrzałem – dodajmy to, typowym nie tylko dla obecnego prezydenta, choć doprowadził on to do skali gargantuicznej – po prostu się odchodzi, dla świętego spokoju. Zwyczajowo członkowie Rady Gubernatorów nie tolerują też degradacji ze stanowisk funkcyjnych. Już tłumaczymy.
Daty i kadencje
Po zakończeniu swojej kadencji jako prezes (maj 2026 – tzw. kadencja funkcyjna), Powell ma prawo pozostać jako zwykły członek zarządu do 2028 roku (kadencja członkowska). Tradycyjnie jednak pewnie by zrezygnował. Ale nie teraz i tu właśnie kluczowe jest ostatnie oświadczenie, które sugeruje, że jest gotowy do walki. Wśród innych członków zarządu terminy ukończenia kadencji członkowskiej są bardzo odległe. W przypadku kadencji funkcyjnej tylko Jefferson jest „zagrożony” jako wiceprezes, bo jego funkcja kończy w 2027 roku. De facto los Mirana też nie jest oczywisty, bo jest w zarządzie tylko do końca stycznia (dokańcza kadencję Kugler), a do jego ponownego wyboru i zatwierdzenia konieczna jest zgoda Senatu. Tu znów zaczynają się schody, bo nawet w obozie republikanów nie ma jedności w zakresie poczynań prezydenta, a można się pokusić wręcz o diagnozę otwartego sprzeciwu. Senator Tillis zapowidział, że do czasu wyjaśnienia wszystkich spraw nie zatwierdzi żadnego** nowego członka zarządu Fed. Na dziś więc nawet odnowienie kadencji Mirana jako członka zarządu jest niepewne. Furtką prawną jest pozostanie na stanowisku do czasu zaprzysiężenia kogoś na jego miejsce, czyli tzw. holdover (zapowiedział już, że tak zrobi). To daje słaby mandat i nie przysporzy prezydentowi poklasku w Senacie, co może rzutować na inne punkty agendy politycznej.
** W powszechnej opinii kandydatem strawnym dla Senatu oraz dla samego Powella mógłby być Kevin Warsh, który cieszy się dobrą reputacją. Ba, byłoby to wręcz eleganckie wyjście z obecnej sytuacji, ale wyraźnie odmienne od obecnych życzeń prezydenta (jego ulubieńcem przy sterach Fed byłby Kevin Hasset). Wydaje się jednak, że tu także musi wystąpić koniunkcja wielu zdarzeń i zawarcie układu „za zamkniętymi drzwiami”. Po pierwsze, Trump musi odpuścić (nie takie oczywiste), aby odpuścił DoJ. Po drugie, Powell musi mieć prawdopodobnie poczucie, że ustępuje przed instytucją, a nie człowiekiem starającym się go publicznie upokorzyć. Tu z propozycją „układu” zwrócić może się sam senat. W takim wypadku Warsh zostaje członkiem zarządu i prezesem, DoJ umarza śledztwo z uwagi na brak dowodów, a Powell odchodzi na emeryturę. Dodatkowym smaczkiem niech pozostanie fakt, że Warsh już mógł zostać mianowany na prezesa Fed w 2017 roku, a jednak Trump ostatecznie wybrał Powella.
Rozróżnienie kadencji funkcyjnej od członkowskiej jest niezwykle ważne, gdy twardym prawem jest liczebność Rady Gubernatorów: 7 członków***. Jeśli Powell nie odejdzie, prezes może być wyznaczony tylko wśród osób, które w momencie wyboru są w zarządzi. Podobnie Jefferson – nie ma to znaczenia, że traci funkcję wiceprezesa jeśli nadal pozostaje w zarządzie. Trump nie może mianować prezesa i wiceprezesów zanim mianuje ich na członków zarządu. Jeśli obecni członkowie zarządu nie będą odchodzić, Donald Trump wybiera tylko i wyłącznie pomiędzy „mam Mirana” i „mam kogoś za Mirana”. To dlatego naciski administracji są tak ważne – aby ofensywa na Fed się udała, kadencja członków zarządu musi się kończyć lub muszą ustępować ze stanowisk lub być do tego prawnie zmuszonym. I tu gładko przechodzimy do tego scenariusza.
*** To oczywiste, że kuluarach mówi się, że można byłoby mocą ustawy rozszerzyć liczbę członków do 8 lub 9, aby desant na Fed był bardziej skuteczny, ale w obecnych warunkach byłoby to polityczne samobójstwo i strategia skazana na porażkę (testowano już to kiedyś w ramach Sądu Najwyższego, z marnym skutkiem).
Renowacja budynków Fed, czyli złote windy
Zarzuty postawione Powellowi związane z remontem budynków Rezerwy Federalnej są prawnie bardzo precyzyjne: składanie fałszywych zeznań, składanie fałszywych oświadczeń, niegospodarność i skrajna niekompetencja. Jeśli Powell zostanie uznany za winnego (szczególnie krzywoprzysięstwo jest tu mocnym narzędziem) Trump może go usunąć stosując zasadę „uzasadnionej przyczyny”. Zresztą, już samo postawienie zarzutów po przesłuchaniach przed Grand Jury wystarczy Trumpowi do wyciągnięcia tego oręża i prawdopodobnie będzie wystarczające (Powell sam może wtedy zrezygnować). Trzeba pamiętać, że śledztwo będzie bolesnym i stresującym przeżyciem dla Powella, być może jego rodziny a na pewno współpracowników. To też jest jakaś forma nacisku, która może go po prostu złamać i skłonić do złożenia mandatu (choć na razie wygląda na to, że wola walki jest duża). Scenariusz w którym Grand Jury nie stawia zarzutów wydaje się prowadzić do kandydatury Warsha lub innych, byłych starych wyjadaczy Fed o nieposzlakowanej opinii (Mester?) lub – przy dalszym uporze Trumpa – do dalszej kompromitacji w postaci konieczności koegzystencji ze znienawidzonym, prawnie oczyszczonym prezesem niemal do końca własnej kadencji.
Obecnie Trump dysponuje dwoma pewnymi głosami w zarządzie (Bowman i Miran) i jednym niepewnym (Waller – mianowany przez Trumpa, ale ostatnimi czasu nie grający zgodnie z intencjami Białego Domu). Cała reszta zarządu Fed i reszta FOMC (8 szabli) będzie stała za Powellem (9. szabla). Dodajmy jednak, że chodzi o „jakąś” formę poparcia lub lobbingu w zarządzie. Sama kwestia obniżek stóp jest jednak bardziej zniuansowana, bo Bowman nie głosuje w sposób radykalny. Nie wiadomo czy poparłaby agendę szybkich i dużych obniżek. Podobnie Waller. Szabli za Powellem w sporze o niezależność Fed jest 8, ale głosów za ustawianiem stóp na podstawie faktów pewnie co najmniej 11 (dochodzą Waller i Bowman). Czynnikiem niepewności pozostaje Lisa Cook, która również została postawiona już wcześniej w sytuacji podobnej do Powella. Pamiętajmy też, że dokładnie to samo może spotkać dowolnego członka zarządu. Najbliższe posiedzenie pewnie będzie doskonałą okazją, aby pokazać, że ścieżka do obniżek stóp jest bardziej wyboista niż się wydaje, jeśli dane pozostaną takie jak obecnie. Będzie to swoisty akt oporu wobec nacisków Trumpa.
Endgame – kryzys legitymacji
Ostateczna rozgrywka o Fed nie rozstrzygnie się jedynie w gabinetach prokuratorów czy na sali Senatu, ale na rynku długu. Jeśli Powell zrealizuje scenariusz „oblężonej twierdzy” i pozostanie w Radzie jako zwykły gubernator, Trump stanie przed wyborem, który może pogrążyć jego agendę gospodarczą. Mianowanie nowego przewodniczącego przy braku wakatu w Radzie Gubernatorów byłoby prawną partyzantką, która natychmiast wywołałaby wzrost premii za ryzyko polityczne w rentownościach obligacji skarbowych (osłabienie dolara jest oczywiste).
Dla rynków finansowych kluczowy nie jest sam poziom stóp, ale przewidywalność mechanizmu ich ustalania. Jeśli FOMC stanie się ciałem, w którym status prawny przewodniczącego jest kwestionowany, a dwóch członków (Powell i jego następca) rości sobie prawo do tego samego krzesła, dolar straci swoją najważniejszą cechę: status bezpiecznej przystani opartej na rządach prawa.
W tym kontekście najbliższe tygodnie są decydujące dla Stephena Mirana. Jeśli Senat, pod wodzą zbuntowanych Republikanów, zablokuje jego nową kadencję, Trump straci jedyny „legalny” przyczółek w Radzie. Wówczas prezydentowi pozostanie albo upokarzający kompromis (Warsh), albo próba siłowego rozszerzenia składu Fed – co historycznie zawsze kończyło się politycznym samobójstwem inicjatora. Prawdziwym testem dla "tarana Trumpa" nie będzie więc usunięcie Powella, ale to czy uda mu się zainstalować kogokolwiek na jego miejsce bez wywołania pożaru na rynku obligacji.
dr Marcin Mazurek
Artykuł ukazał się też w "Parkiecie". Powyższa wersja została nieznacznie zmieniona. LINK
