Ile państwa w gospodarce? Ostatni krzyk mody jest oczywisty: więcej!

Polityka przemysłowa/sektorowa* to interwencje lub strategie rządowe mające na celu wpływanie na rozwój, strukturę i wyniki konkretnych sektorów gospodarki. Te polityki zazwyczaj obejmują takie środki jak subsydia, cła, zachęty inwestycyjne, regulacje i finansowanie badań w celu promowania określonych gałęzi przemysłu uważanych za istotne dla wzrostu gospodarczego, bezpieczeństwa narodowego lub innych celów strategicznych. Wiele wskazuje na to, że niebawem przejawy polityki przemysłowej będą rozumiane jeszcze szerzej i postawimy tu znak równości w zasadzie z polityką rozwoju kraju, rozumianą jako zestawienie pomysłów i na sektory, i na organizację podstawowych funkcji państwa: obronności, edukacji, ochrony zdrowia itp.  

Może się to wydawać mało intuicyjne, ale poparcie dla zaangażowania rządu w gospodarkę rośnie i dotyczy to zarówno krajów postkomunistycznych, jak i gospodarek rozwiniętych. Osoby starsze chętniej widziały zawsze więcej rządu. Chęci do interwencji przybywa jednak w każdym roczniku, a co najmniej połowa ludzi urodzonych przed 1980 jest za.

Preferowane (przez respondentów) są subsydia i wydatki. Autorzy raportu spekulują, że jest to prawdopodobnie związane z tym, że w tym przypadku związek z podatkami jest dość mglisty lub inaczej: działania takie nie pociągają za sobą automatycznego wzrostu podatków. Nie ma więc w rozumieniu symbolicznym bezpośredniego związku z faktem, że obciążenia podatkowe typowego Kowalskiego (których nie lubi) mogą wzrosnąć, gdy rząd prowadzi politykę przemysłową.  Wydatki na ten cel pochłaniają od 1 do 5% PKB badanych krajów. 

Rządzący dostarczają coraz to nowe działania z zakresu polityk sektorowych w bardzo szybkim tempie (dane sprzed drugiej kadencji D. Trumpa). Prym wiedzie tu gospodarka amerykańska i chińska. W przypadku tej pierwszej, działania związane z polityką przemysłową dotyczą prawie całości eksportu (podobnie w Niemczech, choć kraj ten wyraźnie odstaje w zakresie absolutnej liczby interwencji). 

Prowadzenie skutecznej polityki przemysłowej wymaga skutecznego aparatu administracyjnego. Z reguły kraje o wyższych ocenach kompetencji administracyjno-instytucjonalnych chętniej sięgają po interwencje, co wydaje się logiczne (mam środki i możliwości, więc robię). Pojawia się jednak też delikatny trend obniżenia startowego poziomu tych kompetencji przy angażowaniu się w politykę przemysłową. Dość niepokojące jest również to, że kraje słabsze instytucjonalnie chętniej wprowadzają elementy interwencji, które w znaczący sposób ingerują w system gospodarczy i osłabiają jego efektywność. Na przeciwnych biegunach kształtują się zachęty inwestycyjne, agencje wspomagające finansowanie handlu, gwarancje, pożyczki państwowe względem kwot eksportowych/importowych, wymagań kraju pochodzenia czy zawartości. Te pierwsze wspierają i niejako katalizują rynkową alokację kapitału dla każdego. Te drugie sterują samą alokacją kapitału i wskazują palcem, gdzie ma ona następować. Te pierwsze raczej są domeną krajów instytucjonalnie mocniejszych, te drugie instytucjonalnie słabszych.

WNIOSEK. Dojrzałość aparatu administracyjnego może być warunkiem koniecznym, aby nie porwać się z motyką na słońce. Słabsze systemy generują słabsze polityki.

Aby nie było jednak tak różowo należy wspomnieć również, że kraje rozwinięte dalekie są od altruizmu gospodarczego względem innych państw. Mają tendencję do ochrony własnych, wypracowanych przewag konkurencyjnych oraz - dodatkowo - polityki przemysłowe częściej nakierowane są na pomoc dla konkretnych firm (tok rozumowania idący w kierunku zależności przyczynowo-skutkowej pomiędzy wielkością firmy a skutecznością jej lobbingu jest prawidłowy). 

Autorzy raportu bezpośrednio nie odpowiadają na to pytanie i geneza zwiększającego się interwencjonizmu jest złożona. Poparcie dla niego jest niejako symptomem pewnych zmian, które zachodziły w ostatnich dziesięcioleciach w gospodarce, a sam interwencjonizm jest procesem naprawczym, uruchomionym przez władze w celu korekty stanu świata. Z kolei w świecie rosnącego interwencjonizmu brak zaangażowania we własną gospodarkę niesie ryzyko dominacji (faktycznej i symbolicznej) przez inne kraje - lepiej więc robić coś niż nie robić niczego. To coś jak doping w sporcie. W jednostkowych przypadkach potencjalna wypłata może być bardzo duża (relatywne wyprzedzenie innych). Gdyby jednak problem był legalny i masowy, wrócilibyśmy do punktu wyjścia, bo relatywnie znów nie byłoby zbyt dużo do ugrania - każdy doświadczyłby poprawy wyników. Wypłaty z rosnącego interwencjonizmu wydają się również specyficzne. Gdy inni robią, a my nie robimy - tracimy. Gdy inni robią i my robimy, prawdopodobnie alokacja czynników produkcji coraz bardziej odbiega od optimum, na czym tracą wszyscy. Ale cóż, w grupie to słabo widoczne, a scenariusze kontrfaktyczne raczej słabo nadają się do zarządzania zbiorową wyobraźnią i głosami wyborców.

Z pistoletem przy głowie wskazalibyśmy w zasadzie dwa czynniki napędzające interwencjonizm: chęć dominacji na arenie międzynarodowej (szczebel władzy) oraz wewnętrzne nierówności w podziale dochodu. Ten pierwszy wątek zostawiamy geopolitykom, bo to ten drugi jest dla ekonomisty znacznie ciekawszy. Podział dochodów w gospodarkach i na świecie zawsze był nierówny. W ostatnich dziesięcioleciach proces ten przyspieszył i nie chodzi tylko o nośne przykłady skupienia znacznej części globalnego majątku/dochodów w rękach małej grupy ludzi. Raczej rozłamy zaczęły się pojawiać w do tej pory homogenicznych grupach. Dobrym przykładem są osoby z wyższym wykształceniem. Kiedyś jakiekolwiek studia dawały dużą premię na rynku pracy. Obecnie, w gospodarce opartej na wiedzy, "jakieś" studia już nie wystarczają. Mająca znaczenie premia edukacyjna zaczyna się pojawiać dopiero przy wyższych poziomach wykształcenia (nie licencjat, a magister, nie magister, a doktor) - więcej na ten temat można poczytać tutaj. Z roku na rok pojawiają się zawody, które spektakularnie odjeżdżają reszcie populacji w górę i w dół. 

Tak działa postęp technologiczny i tak działa międzynarodowy podział pracy, który alokuje czynniki produkcji nie na podstawie dobrostanu obywateli danego kraju, lecz perspektywy zysków. To nieważne, że na tym procesie mogą średnio zyskać wszyscy. To jest słabo widoczne, a ludzie nie lubią średnich. Kluczowe, że pojawiają się pracownicy wygrani i przegrani i obie te grupy bywają mocno polaryzowane (często sztucznie). Jednocześnie obieg informacji tak przyspieszył, że można to dość dobrze śledzić i angażować wiele emocji. Odwrócenie tego procesu gospodarczego jest bardzo trudne. Można nakładać doraźne łaty, a można też działać u podstaw atakując problemy całego systemu edukacji. Tu jednak nie ma szybkich zwycięstw i dobrze zaprojektowany system buduje się przez lata, a to zwykle znacząco wykracza poza horyzont optymalizacji rządzących. Nie ma szybkich efektów, czasem są porażki. Brak szybkiego remedium złości ludzi, przez co wybierają oni coraz to nowych przedstawicieli, którzy obiecują rozwiązanie problemu, a de facto nakładają kolejne łaty. Wesprzemy to, poprawimy tamto - pokazanie sprawczości jest tak samo ważne jak późniejsze przekonywanie wyborców, komu można przypisać zasługę. Dodając do tego trudności w zabijaniu nieskutecznych polityk przemysłowych (o czym napiszemy dalej), w przestrzeni gospodarczej funkcjonuje coraz więcej programów, które mają coś naprawić, przesunąć, wesprzeć, popchnąć (kraj) w jakimś kierunku. Zawsze jakieś powody się znajdą. 

WNIOSEK. Czynniki uruchamiające interwencje państwowe nie odejdą - będą narastać. Politycy będą chcieli obsłużyć coraz więcej grup społecznych konstruując rozwiązania doraźne i wycinkowe, nieatakujące fundamentalnej genezy problemu (problemów). To zwykle nie jest efektywne.

Wprowadzane działania interwencyjne są coraz bardziej skomplikowane i nakierowane na coraz większą liczbę celów. W takich warunkach coraz trudniej kontrolować wzajemne relacje między celami i coraz trudniej rozliczyć konkretne działania.  Kontrastów w postaci celów wykluczających się raczej nie ma, ale słabo zaprojektowane polityki przemysłowe powodują, że wzmocnienie jednego celu osłabia jednocześnie drugi. Tymczasem im węziej zakrojone interwencje, tym większa szansa na uzyskanie zamierzonego efektu (ogólnie rzecz ujmując oceny ex post polityk przemysłowych są mieszane i trudno wprowadzić jednoznaczne rozróżnienie co działa, a co nie działa - wiele zależy od kontekstu). Obecny jest tu jeszcze dodatkowo mechanizm psychologiczny. Otóż łatwo wprowadzać polityki publiczne, a trudno je usuwać (to pewna ironia, że te z określoną datą ważności radzą sobie lepiej w osiąganiu skutków), a dodatkowo - jeśli polityki są silnie ingerujące w stosunki gospodarcze - łatwiej wybrać zwycięzców (zwróćmy uwagę, że rozliczenie przyjdzie tu w przyszłości i łatwo kształtować pozytywny przekaz) niż przegranych (silnie negatywnie nacechowany przekaz). I mowa tu nie tyle o wyborze konkretnych sektorów czy firm, ale trudności w kasowaniu strat z polityk, które się nie sprawdzają (jeśli nasuwa się tu analogia z psychologią inwestowania to jest to doskonała analogia). 

WNIOSEK. Kontekst jest wszystkim. Przeszczepianie polityk może działać lub nie działać. Lepiej zaprojektować i rozliczyć coś węższego niż szerszego. Z politykami przemysłowymi jak z inwestowaniem: trzeba wiedzieć, kiedy kasować straty i jednocześnie pozwolić zyskom rosnąć.

Polityki przemysłowe nie bez powodu mają taką nazwę. Przede wszystkim kojarzą się też z przemysłem i generalnie towarami (choć już na początku wywodu rozprawiliśmy się z mitem, że dotyczą tylko przemysłu). Inwestycje przemysłowe są też spektakularne, widoczne. Pracownicy przemysłu wyróżniają się też profesjonalnym ubiorem i dodatkowymi, widocznymi na pierwszy rzut oka rekwizytami (odzież ochronna, kamizelki odblaskowe itp.). Sektor usług, a w obecnych realiach choćby sektor nowoczesnych usług IT nie może się poszczycić tego typu wyznacznikami statusu. Biura, garnitury, a najczęściej odzież zupełnie pospolita. Oczywiście celowo trywializujemy temat, ale nic tak nie rozpala wyobraźni jak obiekty przemysłowe o dużej skali i nie oszukujmy się - kto był i widział wrażenie to potwierdzi.  

W konsekwencji obiekty przemysłowe i obiekty duże są lubiane. Gdy dodamy do tego łatkę infrastruktury powaga dodatkowo rośnie. Tymczasem z punktu widzenia kreowania wartości dodanej, kraje bogatsze mają większe sektory usługowe. Co więcej, przeobrażenie struktury gospodarki w kierunku sektora usługowego wspiera kontynuację wzrostów produktywności. Przemysł i usługi są sobie potrzebne i są wzajemnie komplementarne. Tymczasem ten pierwszy sektor wydaje się cieszyć większą estymą, zwłaszcza obecnie (ustepuje tylko "fabrykom AI").

Gospodarki ewoluowały od agrarnych do przemysłowych, a obecnie ewoluują od przemysłowych do usługowych. Digitalizacja usług sprawia, że mogą być one obiektem wymiany międzynarodowej i można je świadczyć wszędzie. Wymieniony pasaż specjalizacji gospodarek jest zupełnie naturalny i idzie w parze do instytucji, które go umożliwiają. W wielkim skrócie, przeskok od ładu agrarnego (który można łatwo prowadzić nawet w wyniku stosowania pracy niewolniczej) do przemysłowego wymagało choćby wyodrębnienia prawa własności, konkurencji, możliwości akumulacji kapitału i stworzenia praw pracowniczych. Specjalizacja w kierunku usług wymaga przede wszystkim kapitału ludzkiego i silnych instytucji rozumianych bardzo szeroko. Jak już pisaliśmy wcześniej, to głównie trudne do implementacji długoterminowe polityki horyzontalne, które nie wspierają konkretnych sektorów, ale kształtują ramy i mobilizują zasoby (jak już wspomnieliśmy - być może idziemy niebawem, w ramach strategii rozwojów krajów, w takie super-szeroko zakrojone programy, które nadal będą nazywane politykami przemysłowymi). Teoretycznie można przeskoczyć etap industrializacji i od razu wskoczyć w specjalizację w usługach. Mówimy wtedy o przedwczesnej de-industrializacji (przykładem jest Ghana). To słaby pomysł, bo konwergencja produktu na zatrudnionego w przemyśle nie zależy od jakości instytucji, a ten pojawia się w miarę rozwoju kraju. Autorzy raportu twierdzą, że przedwczesny przeskok do usług skutkuje skokiem na główkę do pustego basenu. Instytucje są jeszcze na tyle nieporadne, że nie potrafią modelu usługowego obsłużyć. Z tego powodu kolejność ma tu jednak znaczenie i przedwczesne deindustrializacje są wątpliwe. Późniejsze zaś typowe i ma to duży związek z globalizacją. Myślę, że można bez większego problemu zaryzykować stwierdzenie, że większe przeważenie w kierunku usług pasowałoby Polsce jak ulał.

WNIOSEK. Wszystko w swoim czasie, ale nie uda się zbudować bogatej gospodarki bez sektora usług, a ten z kolei ma więcej wspólnego z systemem instytucjonalnym i fundamentami (edukacja, finansowanie) niż świadomym projektem wsparcia sektorów. 

Dyskusja publiczna bardzo chętnie i często posługuje się symboliką, iż małe firmy są "solą tej ziemi". To zależy jak to rozumieć. Owszem, małe firmy dominują krajobraz jeśli chodzi o ich liczbę: w gospodarkach EBRD stanowią 95% całości zarejestrowanych firm w ogóle. Tym niemniej w całej swej masie generują ledwie 20% produktu, podczas gdy mało liczne firmy duże zbliżają się w tym wskaźniku do 40%. Gospodarki rozwinięte różnią się tym od gospodarek EBRD, że struktura firm jest nieco bardziej przesunięta ku firmom dużym, a te z kolei generują proporcjonalnie większą wartość w kontekście PKB. W obu przypadkach firmy duże, super-gwiazdy odpowiadają za bardzo dużą część eksportu.

To jednak nie wszystko. Produktywność firm wyraźnie rośnie wraz z ich rozmiarem (lewy wykres). Jest to związane z kilkoma czynnikami: 1) większe firmy korzystają z efektów skali, 2) większe firmy zwykle są efektywniej zarządzane, 3) większe firmy mogą płacić więcej i przyciągać lepszych/bardziej produktywnych pracowników, 4) większe firmy są bardziej innowacyjne (prawy wykres). 

Z powyższych faktów można wysnuć relatywnie prosty wniosek dla polityki gospodarczej: trzeba pozwolić firmom rosnąć lub (ewentualnie) wspierać je w tym wzroście. Odbędzie się to z korzyścią dla gospodarki, zwłaszcza w obliczu wyzwań demograficznych, które z jednej strony wprowadzać będą coraz więcej ograniczeń w zakresie podaży pracy i jednocześnie wymagać będą skokowego podnoszenia produktywności w celu przezwyciężenia zjawiska postępującego obciążenia pracującej populacji osobami starszymi. Proste, prawda?

Jak zwykle w przypadku gospodarki, nic nie jest aż tak proste jak mogłoby się wydawać. Po pierwsze, raczej nie wyobrażamy sobie świata, w którym nie ma małej przedsiębiorczości, tym bardziej że jeśli mamy pozwalać firmom rosnąć, to firmy małe muszą się pojawiać. Po drugie, wiele firm nie wyjdzie nigdy z fazy bycia małym, bo obsługują rynki, które tego nie wymagają. Zresztą, należy też zaakceptować fakt, że nie wszyscy przedsiębiorcy będą zainteresowani wiecznym wzrostem i pogonią za coraz wyższym zyskiem i skalą. Istnieje świetne opracowanie naukowe w tym temacie (link). Po trzecie, zaprojektowanie odpowiedniej polityki gospodarczej w zakresie środowiska wzrostu dla małych firm i jednoczesne pogodzenie chęci wybierania wygranych i przegranych jest trudne, jeśli po prostu nie niemożliwe.  

Zacznijmy może od końca. Firmy można dzielić na młode i stare. W raporcie, którym się posługujemy młode firmy to te z wiekiem poniżej 5 lat. Wiek powyżej tej bariery to już oznaka dojrzałości. Fakty są nieubłagane: o ile 1/3 małych firm, to firmy młode, połowa małych to już firmy dojrzałe. Podobne proporcje występują także w przypadku firm średnich. Więcej firm starzeje się bez wyraźnego wzrostu niż szybko przeskakuje o oczko wyżej w klasyfikacji wielkości. Innymi słowy, bardziej prawdopodobne jest, że mała firma zestarzeje się jako mała niż znacząco urośnie. Taka jest po prostu kolej rzeczy. Stąd też w zakresie projektowania polityki gospodarczej dot. rozwoju małych firm konsensus sugeruje wsparcie bardzo selektywne: wspieranie firm, które udowodniły, że potrafią rosnąć.

Młode firmy najszybciej zwiększają zarudnienie. Dotyczy to firm każdej wielkości. Najszybciej jednak zatrudnienie zwiększają firmy małe, później duże, a najwolniej średnie (różnice pomiędzy średnimi i dużymi nie są jednak diametralnie duże). Porównanie jest na przestrzeni kilku konkretnych lat (lewy wykres), ale to zupełnie nie szkodzi, bo udział firm w kreowaniu zatrudnienia jest dobrze udokumentowany na zasadzie ogólnej i tu znów przechodzimy do aspektu, który wydaje się fascynujący (prawy wykres). 

Źródła wpływu na zatrudnienie różnią się w zależności od rozmiaru firmy. W przypadku firm małych dominuje kreacja nowych miejsc pracy (dlatego ich wpływ netto jest tak pozytywny), w przypadku firm dużych destrukcja miejsca pracy (dlatego ich wpływ netto jest negatywny). Nawiązując do produktywności - być może rozwiązania technologiczne stosowane przez duże firmy powodują, że powoli optymalizują zatrudnienie, ale płacą więcej, więc jednocześnie dodatkowo poprawiają swoją produktywność przyciągając najlepszych. Ciekawe, prawda? 

Wracając do demografii, tak przedstawiony stan świata jest światem sprzeczności. Z jednej strony szybko rosnące małe firmy generują zatrudnienie i mają szansę urosnąć do dużego rozmiaru, z drugiej strony szybka kreacja miejsc pracy sprawia, że mogą wysysać coraz bardziej rzadki zasób pracowników. Dlaczego to jest problem? Bo jednak większość młodych, małych firm nie przeskoczy pewnej granicy zarówno w zakresie rozmiaru jak i produktywności. Ex post więc, alokacja rynkowa może nie być optymalna. Kluczowe wydaje się przebicie pewnego rodzaju sufitu, powyżej którego firmy blokują się w rozwoju. Sposobem na to mogą (ale nie muszą) być polityki publiczne. 

WNIOSEK: W innowacyjnej gospodarce firmy będą upadać. Wygrywa ten, kto wyłoni te najbardziej obiecujące i pozwoli im rosnąć. Nie musi wskazywać palcem - być może przy dobrze zaprojektowanych instytucjach i sprzyjającym otoczeniu wyłonią się same.

Czasy są takie, że nie uciekniemy od tego, że w zastosowaniu będzie coraz więcej polityk przemysłowych. Raport EBRD - z którego jak widać czerpaliśmy garściami - to naszym zdaniem jedna z najlepszych pozycji, od których można zacząć przygodę z politykami przemysłowymi. Pokazuje przede wszystkim jak dużym stopniem komplikacji charakteryzuje się projektowanie odpowiednich rozwiązań. W kontekście coraz bardziej bogatej listy konkretnych badań aż trudno uwierzyć, że wciąż debatę o sektorach wymagających wsparcia prowadzi się na zasadzie, że powinniśmy wspierać ten, a nie inny albo popatrzeć na model rozwoju tego, czy innego kraju (i tu króluje Korea). Skąd taka pewność? Czy biorąc pod uwagę stopniową kapitulację kolejnych ekip rządzących w przygotowywaniu Oceny Skutków Regulacji powinniśmy wierzyć, że państwo dysponuje narzędziami i know-how, aby właściwą politykę sektorową, podającą enumeratywnie co wspierać, a co nie, zaprojektować, wdrożyć, rozliczyć a następnie w odważny i pro-aktywny sposób korygować błędy? Póki co pozostaję w tej kwestii sceptykiem choć jednocześnie uważam, że strategia rozwoju kraju - odpowiednio udokumentowana i opomiarowana - jest potrzebna. 

Być może pojawiające się w toku wywodu wnioski okażą się pomocne, aby zaakceptować pewne fakty lub wyznaczyć warunki brzegowe, na które publiczność - a więc społeczeństwo - musi być przygotowane:

1. Czynniki uruchamiające interwencje państwowe nie odejdą - będą narastać. Politycy będą chcieli obsłużyć coraz więcej grup społecznych konstruując rozwiązania doraźne i wycinkowe, nieatakujące fundamentalnej genezy problemu (problemów). To zwykle nie jest efektywne.

2. Dojrzałość aparatu administracyjnego może być warunkiem koniecznym, aby nie porwać się z motyką na słońce. Słabsze systemy generują słabsze polityki.

3. Kontekst jest wszystkim. Przeszczepianie polityk może działać lub nie działać. Lepiej zaprojektować i rozliczyć coś węższego niż szerszego. Z politykami przemysłowymi jak z inwestowaniem: trzeba wiedzieć, kiedy kasować straty i jednocześnie pozwolić zyskom rosnąć.

4. Wszystko w swoim czasie, ale nie uda się zbudować bogatej gospodarki bez sektora usług, a ten z kolei ma więcej wspólnego z systemem instytucjonalnym i fundamentami (edukacja, finansowanie) niż świadomym projektem wsparcia sektorów. 

5. W innowacyjnej gospodarce firmy będą upadać. Wygrywa ten, kto wyłoni te najbardziej obiecujące i pozwoli im rosnąć. Nie musi wskazywać palcem - być może przy dobrze zaprojektowanych instytucjach i sprzyjającym otoczeniu wyłonią się same.