Koszty fiskalne zmian w PIT

Do pracy zaprzęgliśmy model Oxford Economics (dalej model OE). Jako że jest to model bardzo duży (gospodarka polska osadzona w gospodarce światowej), zawiera w sobie też szereg uproszczeń. Między innymi odzwierciedla zmiany w podatku PIT wyłącznie za pomocą tzw. efektywnej stawki podatkowej tj. relacji wartości zapłaconego podatku do faktycznych dochodów gospodarstw domowych.

Każda obniżka podatków jest impulsem gospodarczym wpływającym pozytywnie na koniunkturę poprzez wzrost dochodów gospodarstw domowych, co prowadzi do powiększania konsumpcji i oszczędności. Wraz ze zwiększoną konsumpcją niższe opodatkowanie dochodów przekłada się na poprawę dochodów z VAT, jednak w dużo mniejszej skali niż ubytek z PIT. Wyższe wydatki wpływają na wzrost inflacji oraz stóp procentowych, bo model uwzględnia reakcję banku centralnego za pomocą prostej reguły.

Wracając do ograniczeń, model OE zakłada brak reakcji rządu na pogorszenie się równowagi finansów publicznych. Struktura modelu implikuje, że spadek dochodów prowadzi wyłącznie do powiększania się deficytu budżetowego oraz długu publicznego. Działaniu nie towarzyszy dostosowanie po stronie wydatków, czyli np. spadek inwestycji czy konsumpcji publicznej. W szczególności bez ingerencji autora model sam nie uwzględnia jakichkolwiek działań po stronie dochodowej/wydatkowej, które miałyby ograniczać efekty spadku dochodów.

Dodatkowo model OE wprowadza jeszcze jedno istotne uproszczenie względem rzeczywistości, bowiem zakłada niezależność mnożnika fiskalnego od dochodów gospodarstw domowych. Oznacza to, że ubytek dochodów związany z podnoszeniem II progu jest traktowany analogicznie jak zmiany dotyczące wszystkich gospodarstw. W praktyce jednak wiemy, że to daleko idące uproszczenie, a zmiany odczują głównie zamożniejsi konsumenci, którzy mają niższą skłonność do powiększania wydatków wraz ze wzrostem dochodu, ale w zamian za to więcej oszczędzają.

Dodatkowo model OE wprowadza jeszcze jedno istotne uproszczenie względem rzeczywistości, bowiem zakłada niezależność mnożnika fiskalnego od dochodów gospodarstw domowych. Oznacza to, że ubytek dochodów związany z podnoszeniem II progu jest traktowany analogicznie jak zmiany dotyczące wszystkich gospodarstw. W praktyce jednak wiemy, że to daleko idące uproszczenie, a zmiany odczują głównie zamożniejsi konsumenci, którzy mają niższą skłonność do powiększania wydatków wraz ze wzrostem dochodu, ale w zamian za to więcej oszczędzają.

Aby w ogóle użyć modelu, musieliśmy w pierwszej kolejności sprawdzić jakie skutki będzie miała zmiana pojedynczego instrumentu podatkowego. Zwolniliśmy się z obowiązku samodzielnego szacowania i oparliśmy na oficjalnych rządowych odpowiedziach na interpelacje poselskie i kwestie poruszane w debatach sejmowych. Opcje są zasadniczo trzy.

To napisawszy możemy przejść do wyliczeń wpływu tych propozycji na gospodarkę. W opisach przedstawiamy różnice jakie widoczne są w oficjalnym scenariuszu Oxford Economics (to nie jest prognoza mBanku, lecz różnice nie są istotne dla pokazania problemu) oraz prognozowanych scenariuszach z rozluźnioną polityką fiskalną.

Model OE sugeruje, że uchwalenie projektu poselskiego Polski 2050 będzie miało dość umiarkowane skutki makroekonomiczne. Jego realizacja podniesie PKB w 2027 o 0,1 pkt, a równocześnie raczej nie powinniśmy zaobserwować istotnego wzrostu inflacji – sugerowane wyniki znajdują się na drugim miejscu po przecinku. Równocześnie uwagę przyciągają koszty fiskalne w postaci powiększenia rocznego deficytu o 0,2% PKB. W horyzoncie 2030 będzie to równoznaczne z podniesieniem się długu publicznego o około 0,5 p.p. w stosunku do wielkości jaką uzyskalibyśmy bez zmian (jest to klasyczna analiza kontrfaktyczna).

Zdecydowanie mocniejsze skutki może mieć realizacja postulatu podniesienia kwoty wolnej do 60 tys. złotych. W takim przypadku mamy stosunkowo szybką poprawę aktywności gospodarczej w pierwszym roku po jej wprowadzeniu oraz słabsze wyniki w kolejnych latach niż w scenariuszu bazowym. Równolegle presja inflacyjna rozłożona będzie równomiernie na kilka lat – wyższe wyniki pojawiać się będą systematycznie w całym horyzoncie prognozy, choć ich skala będzie za mała, aby wywołać podwyżki stóp procentowych. Głównym skutkiem ubocznym jest wysoki wzrost deficytu – o prawie 1 p.p. w skali roku. W takim ujęciu do 2030 dług publiczny powiększy się o prawie 3 pkt.

Najbardziej ekspansywnym działaniem jest jednoczesna podwyżka kwoty wolnej oraz progów podatkowych. W takim wypadku wzrost PKB w 2027 byłby wyższy o prawie 1% w 2027. Przez kolejne lata aktywność byłaby także wyższa niż w obecnych warunkach, choć naturalnie efekt byłby coraz mniejszy, osiągając blisko 0,7% w 2030. Silniejszy popyt przekładałby się również na wyższą inflację CPI – wyniki długookresowe byłyby większe o 0,3 p.p. niż w obecnych warunkach, co prawdopodobnie wiązałoby się już z wyższym poziomem stóp w równowadze (modelowo mocno prawdopodobna jest podwyżka o ok. 25pb średnio w cyklu). Ponownie jednak jest to najmniejsze zmartwienie. Podobnie jak sama podwyżka kwoty wolnej, także i taka reforma skutkowałaby wysokim deficytem. Ten zwiększyłby się o 1,2-1,5 p.p. do 2030 r. Konsekwencją byłby wzrost zadłużenia o 4,2 p.p. PKB w 2030 r.

Każde podejmowane działanie fiskalne może mieć reperkusje w postaci reakcji rynków finansowych oraz agencji ratingowych. Tego pierwszego elementu nie ma w modelu, ale drugi pośrednio jest uwzględniony. Model OE nie prognozuje wprost decyzji głównych agencji, natomiast w jego układzie równań znajduje się ilościowy współczynnik obrazujący ryzyko związane z oceną ratingową. Współczynnik powstaje jako transformacja ocen 3 głównych agencji ratingowych na matematycznej skali porządkowej. W Polsce bieżąca wartość to 14,33 pkt. Każdy numer przekraczający 14 pkt. modelowo powinien być zbieżny z utrzymaniem obecnych ocen. W przypadku symulacji taka wartość zostaje zachowana w każdym scenariuszu, w przypadku podniesienia II progu podatkowego praktycznie nie widać różnicy w ocenie.

Indeks bezpośrednio implementowany w modelu ma jednak sporo mankamentów. Przede wszystkim efekty zmian, które wprowadzamy dziś są widoczne w wartościach dopiero za kilka lat (stąd wydruk wyniku za rok 2030). Dodatkowo mocno reaguje na bieżące PKB – w 2027 obserwujemy poprawę, pomimo pogorszenia długoterminowych perspektyw fiskalnych. Tymczasem przy decyzjach ratingowych z tyłu głowy trzeba mieć, że są one bardziej dyskrecjonalne, a ilościowy wskaźnik OE może w niewielkim stopniu reagować na różnice istotne dla percepcji odpowiednich komitetów kredytowych. Dlatego do oszacowania ryzyka wykorzystaliśmy też równolegle nasz model decyzyjny – jego opis znajduje się w niniejszym artykule.

Jego wyniki tylko częściowo pokrywają się z treścią indeksu – przy każdej decyzji sumaryczne prawdopodobieństwo pozostawienia bieżącego ratingu bądź poprawy jest wyższe niż sumaryczne szanse na obniżkę. Jako konstruktorzy modelu możemy jednak od razu dodać, że nie jest wcale tak różowo. Przy działaniach z kwotą wolną prawdopodobieństwo ratingu A3 jest już jednak największe spośród możliwych decyzji, co sygnalizuje zagrożenie cięciem. Dodatkowo, nawet w przypadku podniesienia II progu prawdopodobieństwo utrzymania bieżącego poziomu jest podobne do obniżki – przy wysokich błędach standardowych oszacowań parametrów realnie możliwe są obie decyzje.

Szacunki na podstawie modelu Oxford Economics pokazują, że skutki dwóch projektów ulg podatkowych różnią się skalą. Podniesienie II progu PIT do 140 tys. zł powiększa deficyt o ok. 0,2 p.p. rocznie, co skutkuje wzrostem długu o dodatkowe 0,6 p.p. do 2030. Propozycja podniesienia kwoty wolnej do 60 tys. jest wyraźnie bardziej odczuwalna dla finansów państwa – modelowo powiększy to deficyt sektora finansów publicznych o 0,8-1,0 p.p. rocznie, co przekłada się na wzrost długu o dodatkowe +2,8 p.p. do 2030.

Nasze analizy pokazują, że z perspektywy stabilności ratingu powiększenie wydatków o 10 mld może być zaakceptowane z perspektywy agencji ratingowej, ale nie musi – nie ma tu automatyzmów. Działania, które mogłyby przynieść silniejszy impuls (np. mocne podniesienie kwoty wolnej) będą już mocno krytykowane przez agencje ratingowe i zapewne zakończą się obniżką, co odzwierciadlają przedstawione przez nas prawdopodobieństwa zmian oceny kredytowej.

Punkt wyjścia ma w tym przypadku duże znaczenie.

Wzrost zadłużenia odbywający się w każdym analizowanym scenariuszu odbywa się wciąż przy najwyższym deficycie finansów publicznych w państwach UE. W przypadku znaczących zmian podatkowych może to oznaczać, że liczby zakręcą się wokół 8% w 2027 roku. Są to poziomy, które trudno będzie ignorować. Dotyczy to zarówno instytucji oceniających politykę gospodarczą, jak i inwestorów.

Niestety, subiektywnego modelu oceny w naszym rozumowaniu nie ma.

Nietrudno sobie jednak wyobrazić sytuację, że premia za ryzyko fiskalne w polskim długu wzrośnie. To pociągnie ze sobą koszty zadłużenia dodatkowo w górę, a być może także deprecjację złotego. Nie chodzi oczywiście o sam fakt, że deficyt jest wysoki, lecz oczywiste konsekwencje tego stanu rzeczy w postaci ograniczenia pola manewru polityki fiskalnej i osłabienia tarczy przez szokami makroekonomicznymi, których źródeł obecnie nie brakuje.

Aby domknąć dowód należy też wspomnieć, że KE będzie wymagać w takich przypadkach większej skali sanacji wydatków publicznych, a możliwości cięcia wydatków są ograniczone jedynie do tych elastycznych (zwłaszcza w krótkim terminie – w głębokie zmiany dotykające korekty strukturalnego rozluźnienia z ostatnich lat nikt nie uwierzy). Paradoksalnie więc możemy skończyć w sytuacji patowej, w której rozluźnienie dochodów podatkowych spotka się z koniecznością korekty wydatków inwestycyjnych, co z kolei przez wyższy mnożnik prowadzić będzie (netto) do wręcz niekorzystnych efektów na wzroście PKB. W takich warunkach poszukiwanie sanacji fiskalnej może trwać lata, a przyglądać się będą temu podmioty, które rozumieją rachunek prawdopodobieństwa.